우리의 일상생활은 다양한 행정서비스와 연관되어 있습니다.
생활패턴에 따라서 다소 변화는 있지만, 누구나 매일 교육, 복지, 보건위생, 쓰레기 처리, 치안, 소방, 도로, 상ㆍ하수도 등 다양한 행정서비스를 제공받고 있으며, 이러한 행정서비스의 대부분은 지방자치단체에 의해 제공됩니다.
현재 지방자치단체는 17개 광역자치단체와 226개 기초자치단체로 총 243개 단체가 있으나, 각각의 재정규모와 재정력은 상당한 차이가 있습니다. 그런데, 국민은 전국 어디에 살더라도 표준적인 행정서비스를 제공받아야 하기 때문에, 모든 지방자치단체는 다양한 법령 등에 따라 의무로서 부여된 행정서비스를 그 재정력에 관계없이 일정 수준 제공할 것을 요구받고 있습니다.
지방자치단체가 이러한 행정서비스를 제공하기 위한 가장 바람직한 재원 조달 방안은 지방자치단체 스스로가 징수하여 자유롭게 사용할 수 있는 ‘지방세’입니다. 그러나 조세재원의 중앙 집중과 지역 간 세원의 불균형으로 인해, 모든 지방자치단체가 필요한 재원을 이러한 지방세수로 충당하는 재정구조는 사실상 불가능하다고 할 수 있기 때문에 지역주민으로부터 징수되는 지방세만으로 표준적인 행정서비스를 제공하는 데 필요한 재원을 확보할 수 없는 재정 부족단체에 대해서는 그 부족 정도에 따라 재원을 보전해 주는 재정지원 제도가 필요하게 됩니다.
이처럼 지역 간 세원 편재와 재정 불균형을 해소하고 모든 지방자치단체가 일정한 행정수준을 확보할 수 있도록 재원을 보장하면서 지방재정조정 제도의 중추적 기능을 담당하는 것이 바로 지방교부세입니다.
교부세 (交付稅 )
지방교부세, 지방재정교부세 혹은 지방교부금이라고 하며, 지방교부세는 지방자치단체 간 재정균형을 위해 중앙정부가 지방자치단체에 교부하는 재원으로, 국가나 상급 지방자치단체가 보유한 자금 일부를 행정수요에 충당할 재원이 부족한 지방자치단체에 할애함으로써 지방자치단체 행정 서비스 수준을 일정 수준 이상으로 유지시키는데 목적으로, 지방재정조정 및 지방재원을 확보하기 위해 국가가 지방자치단체에 교부하는 세를 의미합니다.
지방교부세는 흔히 소득세 법인세 주세 영업세 등 주요한 국세와 결부돼 있고 교부세 총액은 일정 비율로 고정돼 있습니다.
지방교부세 제도의 목적
지방교부세 제도는 지방자치단체의 행정운영에 필요한 재원을 교부하여 그 재정을 조정함으로써 지방행정의 건전한 발전을 도모하는데 그 목적 (지방교부세법 제1조)을 두고 있으며, 그 기능으로는 재정조정 기능과 재원 보장 기능이 있습니다.
재정조정 기능
지방교부세의 적정한 배분으로 지방자치단체 상호 간의 재원 조정을 통해 지방자치단체 간 재정력 격차를 해소하는 기능
재원보장 기능
지방교부세 재원을 내국세의 19.24%, 종합부동산세 전액 및 담배에 부과되는 개별소비세액의 45%로 법정화하여 재원을 총액으로 보장하는 기능.
지방교부세 제도의 성격
세원공유(稅源共有)의 고유재원
지방교부세는 국가와 세원을 공유하는 세원 재배분의 한 형태이며, 지방 자치단체의 독립된 고유재원으로서의 성격을 가지고 있습니다.
｢지방교부세법｣은 “교부세의 재원은 내국세의 19.24%에 해당하는 금액과 종합부동산세 총액, 담배에 부과되는 개별소비세액의 45%로 한다.”라고 규정하고 있는데, 이는, 국세수입 중 일정비율은 당연히 지방교부세가 된다는 것을 의미하고, 지방 교부세가 단순히 국고에서 지원되는 교부금이 아니라 본래 국가와 지방자치 단체가 공유하는 고유재원이라는 것을 표현하고 있는 것입니다.
이처럼 지방교부세는 그 명칭처럼 국가가 교부하는 ｢세(稅)｣이고, 본래 지방자치단체의 세수입인 것을 국가가 대신 징수하여 일정한 기준에 따라 지방자치단체에 재배분하는 일종의 간접과징 형태의 지방세라고 할 수 있습니다
지방의 일반재원
지방교부세는 법령에서 정한 객관적 기준에 따라 재정이 부족한 지방자치 단체에 교부되지만, 일단 교부되면 이를 어떤 용도에 사용할 것인가는 그 지방자치단체의 자율에 맡기도록 하고 있기 때문에, 국가가 일정한 조건을 붙이거나 용도를 제한할 수 없습니다.
지방교부세는 형식적으로는 국가의 일반 회계에서 지출되지만 이러한 점 때문에 국고보조금과는 차이가 있는 것입니다.
지방교부세는 지방세와 함께 지방자치를 실현해 나가는 데 중요한 일반 재원이지만, 이와 같은 용도제한의 금지는 어디까지나 세원을 공유하는 지방자치단체의 고유재원으로서 지방자치에 대한 국가의 부당한 간섭을 배제하려는 취지로 해석되어야 하되, 지방자치단체가 이 재원을 법령에 반하여 무제한 자의적으로 사용을 할 수 있음을 인정하는 의미는 결코 아닙니다. 따라서 지방자치단체는 그 소관 행정에 대해서 합리적이고 타당한 수준을 유지해야 함은 물론, 위법ㆍ부당한 재정운영이나 세수입의 징수를 태만히 해서는 안됩니다.
국가와 지방 간 재원 재배분
국가와 지방은 서로 협력하여 공경제(公經濟)를 담당하고 있습니다.
2023년도 당초예산 기준으로 국가(484조 3,752억원)와 지방(309조 8,269억원)의 세출예산비율은 61.0% : 39.0%로 구성되지만, 전체 조세수입 가운데 국세 (400조 4,570억원)와 지방세(117조 2,114억원)의 비율은 77.4% : 22.6%로, 지방에 배분되는 세입이 상대적으로 적습니다.
지방교부세는 국가와 지방 간 재원 재배분 방안의 일환으로서 이러한 수직적인 재원 불균형을 보완하는 기능을 하고 있습다.
지방교부세의 재원
현행 ｢지방교부세법｣(이하 ‘법’이라 한다.)에서는 “교부세의 재원은 해당 연도의 내국세 총액의 1만 분의 1,924에 해당하는 금액, (목적세 및 종합부동산세, 담배에 부과하는 개별소비세 총액의 100분의 45와 다른 법률에 따라 특별회계의 재원으로 사용되는 세목의 해당 금액은 제외한다) 「종합부동산 세법」에 따른 종합부동산세 총액과 「개별소비세법」에 따라 담배에 부과하는 개별소비세 총액의 100분의 45에 해당하는 금액 그리고 법 제5조제3항에 따라 정산한 금액으로 한다.”라고 규정하고 있습니다(법 제4조).
여기서 내국세의 19.24%로 표시되는 부분을 교부세 ‘법정률’이라고 하는데, 이는 국가와 지방자치단체 간에 결정된 ‘세원의 배분율’이라 할 수 있습니다.
이와 같은 교부세 법정률은 1983년 이후 13.27%로 운영되어 왔으나, 2000년부터 15.0%로 인상되었고, 2005년부터는 기존의 지방양여금 재원 중 지방도로정비사업 재원 등 일부(2.8%p)가 지방교부세 재원으로 편입되고, 열악한 지방재정 여건과 현실을 감안한 추가 재원(0.5%p)과 국고보조사업의 지방이양에 따른 재원보전을 위해 분권교부세가 신설(0.83%p)되면서 19.13%로 인상되었으며, 2006년에는 분권교부세율이 0.83%에서 0.11%p 인상되면서 교부세 법정률은 현재와 같이 19.24%가 되었습니다.
또한 2005년에 종합부동산세가 신설되고 이 세원을 총액으로 지역균형 발전을 지원하도록 부동산교부세 제도가 도입되었고, 이후 2015년에는 분권 교부세 제도가 폐지되었고, 담배에 부과되는 개별소비세의 20%를 재원으로 하는 소방안전교부세가 신설되었습니다. 한편 2020년에는 소방직 국가직화가 시행됨에 따라 소방안전교부세율이 담배에 부과되는 개별소비세의 20%에서 45%로 인상되었습니다.
매년 지방교부세의 총액은 해당연도 내국세 수입예정액의 19.24%에 해당하는 금액, 종합부동산세 총액과 담배에 부과되는 개별소비세액의 45%에 해당하는 금액의 각각 수입예정액과 전전년도 지방교부세 정산액을 가감한 금액으로 운영되고 있으며, 국가의 추가경정예산에서 내국세의 증감이 있는 경우에는 지방교부세도 증감시켜야 하지만, 감소하는 경우에는 지방자치단체의 재정적 충격을 완화하기 위해 다음다음 연도까지 국가예산에 계상할 수 있도록 하였다.
2023년도 국세 총액은 400조 4,570억원인데, 이 중 지방교부세와 관련되는 내국세는 357조 9,676억원, 부동산교부세 재원인 종합부동산세는 5조 7,133억원, 소방안전교부세 재원인 담배에 부과되는 개별소비세는 1조 9,316억원이며, 기타 관세, 주세, 목적세7) 등 36조 7,761억원으로 구성되어 있습니다.
2023년도 지방교부세 재원은 내국세 357조 984억원(담배 부과 개별소비세의 45%인 8,692억원 제외)의 19.24%에 해당하는 68조 7,057억원, 부동산교부세 (종합부동산세) 5조 7,133억원, 소방안전교부세 8,692억원8) 등 75조 2,883억원 으로 구성됩니다.
내국세의 19.24%에 해당하는 정률분 교부세 68조 7,057억원은 97%에 해당하는 보통교부세 66조 6,446억원과 3%에 해당하는 특별교부세 2조 612억원으로 구분된다.
지방교부세의 종류
지방교부세에는 보통교부세, 특별교부세, 부동산교부세, 소방안전교부세의 네 종류가 있다(법 제3조). 보통교부세는 소방안전교부세를 공제한 내국세 총액의 19.24%에 해당하는 금액의 97%, 특별교부세는 나머지 3%에 해당하는 금액, 부동산교부세는 종합부동산세 총액, 소방안전교부세는 담배에 부과되는 개별소비세액의 45%에 해당하는 금액과 전전년도 지방교부세 종류별 법정률의 정산액을 포함한 금액이 된다.
보통교부세
보통교부세는 모든 지방자치단체가 일정한 행정 수준을 유지할 수 있도록 표준 수준의 기본적인 행정수행경비를 산출한 후, 지방세 등 일반재원 수입으로 충당할 수 없는 부족분을 보전해 주는 일반재원이다.
매년 기준재정수입액이 기준재정수요액에 미달하는 지방자치단체에 교부하게 되는데, 여기서 기준재정수요액은 각 지방자치단체의 재정수요를 ‘합리적 기준’에 따라 지방자치단체별로 산정한 ‘표준적인’ 재정수요액이고, 기준재정수입액은 기준재정수요액에 대응하는 개념으로, 각 지방자치단체의 재정력을 ‘합리적 기준’에 따라 지방자치단체별로 산정한 ‘표준적인’ 재정 수입액이다.
특별교부세
특별교부세는 보통교부세 산정방법만으로는 지방자치단체의 모든 재정 수요를 완벽하게 포착할 수 없다는 한계성을 보완하는 제도적 장치로서, 다음과 같은 경우에 교부한다.
- 보통교부세의 산정에 사용된 기준재정수요액의 산정방법으로 파악할 수 없는 특별한 지역현안 수요가 있을 때
- 보통교부세의 산정 기일 이후에 발생한 재난을 복구하거나 재난 및 안전관리를 위한 특별한 재정수요가 생기거나 재정수입의 감소가 있을 때
- 국가적 장려사업, 국가와 지방자치단체 간 시급한 협력이 필요한 사업, 지역 역점시책 또는 지방행정 및 재정운용 실적이 우수한 지방자치단체에 대한 재정 지원 등 특별한 재정수요가 있을 때 등이다.
이처럼 특별교부세는 무엇보다도 보통교부세의 획일적인 산정방법에서 불가피하게 발생하는 부분을 보완하고, 연도 중에 발생하는 재난 등 예측할 수 없는 특별한 재정수요에 대처하는 데에 그 목적이 있다.
부동산교부세
부동산교부세는 부동산세제 개혁방안으로 기존의 지방세인 종합토지세와 재산세 일부를 국세인 종합부동산세로 전환함에 따라 지방자치단체 보유세 등이 감소한 것과 관련하여, 지방자치단체 재원 감소분을 보전하고 지역균형 발전을 도모하기 위하여 2005년도부터 신설되어 시 · 도 및 시 · 군 · 자치구에 교부하였으나, 2010년도에 시ㆍ도세인 지방소비세가 도입되면서부터는 보유세 및 거래세 감소분 보전을 폐지하고, 전액을 균형재원으로 시 ㆍ군ㆍ자치구 및 기초 지방자치단체가 없는 제주특별자치도와 세종특별자치시에 교부하고 있다.
소방안전교부세
소방안전교부세는 담배 가격 인상과 아울러 ｢개별소비세법｣이 개정되면서 주요 화재 원인인 담배에 대하여 부과되는 개별소비세 총액의 20%를 재원 으로 2015년에 신설되었다. 2020년에는 소방직 국가직화 시행에 따라 소방 안전교부세 재원이 담배에 부과하는 개별소비세의 20%에서 45%로 인상되었다. 소방안전교부세는 지방자치단체의 소방 및 안전시설 확충, 안전관리 강화 등에 소요되는 재원을 보전하려는 것으로, 교부기준 등 구체적인 사항은 ｢ 소방안전교부세 교부기준 등에 관한 규칙｣에서 정하고 있다.
참고문헌 : 2023 지방교부세 산정해설, 행정안전부
