거버넌스 Governance?

거버넌스 Governance 란? 공동의 목표를 달성하기 위하여, 주어진 자원 제약하에서 모든 이해 당사자들이 책임감을 가지고 투명하게 의사 결정을 수행할 수 있게 하는 제반 장치라고 할 수 있다.

 

행정학, 정치학등 다양한 학문 분야에서 사용하고 있는 거버넌스(Governance)라는 용어는 아직 개념이 명확하게 합의된 정의가 없고, 일정한 유형도 없는 상태다. 그렇지만 많은 학자들은 거버넌스를 다양하게 연구 하고 있고, 정부 또는 사회의 운영에 있어서 정책과 관련된 다양한 현상들을 설명하는데 거버넌스라는 용어를 활용하고 있다.

 

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행정학 용어사전의 정의에 따르면  거버넌스 (Governance)를 ‘국가경영' 또는 '공공경영'이라고도 번역되고 있으며,  최근에는 행정을 '거버넌스'의 개념으로 보는 견해가 확산되어 가고 있다. 또다른 의미로 정부, 행정 등 전통적인 개념이 갖는 부정적 이미지를 대체하기 위해 새로운것, 개혁적인것을 의미하는 개념으로 사용하기도 한다. 

 

거버넌스의 개념은 신공공관리론(新公共管理論)에서 중요시되는 개념으로서 국가·정부의 통치기구 등의 조직체를 가리키는 ‘government'와 구별된다. 즉, 'governance'는 지역사회에서부터 국제사회에 이르기까지 여러 공공조직에 의한 행정서비스 공급체계의 복합적 기능에 중점을 두는 포괄적인 개념으로 파악될 수 있으며, 통치·지배라는 의미보다는 경영의 뉘앙스가 강하다.

 

거버넌스는 정부·준정부를 비롯하여 반관반민(半官半民)·비영리·자원봉사 등의 조직이 수행하는 공공활동, 즉 공공서비스의 공급체계를 구성하는 다원적 조직체계 내지 조직 네트워크의 상호작용 패턴으로서 인간의 집단적 활동으로 파악할 수 있다.

 

다시말하면 국가 또는 사회를 관리 운영하기 위해 대표성을 가진 사람들이 규칙, 규정, 법, 정책등을 결정하고, 운영하는 여러가지 과정 및 활동을 의미한다고 볼수 있다. 이는 각각의 과정에 필요한 권한과 권한이 행사되고 관리되는 시스템을 포함하여 정책의 결정, 규제, 시행 및 모니터링을 포함한 광범위한 활동을 포함한다.

 

"From government to governance"

 

거버넌스의 출발점은 구성원들의 권리, 의무등을 규정하는 규칙에 의한 지배(rule of law)이다. (Rosenas,1992) 거버넌스 논의의 기저에는 해당 거버넌스 차원에서 '구성원 모두가 주어진 규정에 따라 행동한다'는 가정이 존재한다. 여기서 주목할 것은 규칙에 의한 지배가 명령과 통제만을 의미하는 것은 아니라는것이다. 

 

거버넌스 개념은 정치, 행정, 사회 등 다양한 분야에서 거론되어 왔고, 논의되었다. 그리고 국가, 사회 또는 여러 주체들의 새로운 활동들 받아 드려 환경 거버넌스, 로컬 거버넌스 등의 형태로 사용되기도 하였다. 

 

전통적인 거버넌스는 계층제(관료제 또는 전통적 형태의 정부조직), 시장, 네트워크 등을 기반으로 전통적인 규범, 관습 및 신념을 기반으로 하는 거버넌스 시스템을 말한다. 전통적인 거버넌스 시스템은 문화적, 사회적, 정치적 맥락에 따라 다르지만 일반적으로 커뮤니티 기반 의사 결정, 합의 구축, 지역 전통 및 관습 존중을 강조한다. 

 

누가 어떤 종류의 권한을 소유하는지 그리고 구성원들 사이에 어떤 권리와 의무관계가 존재하는지에 따라 거버넌스의 유형은 여러 형태로 구분할수 있다. 

거버넌스의 개념화

1. 거버넌스와 신(新)거버넌스 : 사회적 조정(social coordination)

Beetham(1996), 사회적 조정 유형 - 다양한 개인들간의 상호작용을 조정하여 사회문제를 해결하는 것

    가. 시장(경제) : 개인의 자유를 제한하거나 개인간의 불평등한 지위를 강요하지 않고 가격기제의 작동을 통하여 자동적이고 수평적인 방법으로 다수의 개인들의 행동을 조정하는 제도적 장치 (self-governing)

    나. 관료제(정부) : 개인들의 지위가 본질적으로 불평등한 권위와 강제의 계층제적 구조를 통하여 개인의 행동을 조정하는 제도적 장치(hierarchical governing)

    다. 민주주의(시민사회) : 평등한 개인들간의 의사결정과정 참여와 자치적인 통제와 강제를 통하여 개인들의 행동을 조정하는 제도적인 장치 - 공동 거버넌스(co-governing)

Kooiman(2000)의 사회적 조정 유형

    가. 공동 거버넌스(co-governing) : 네트워크, 파트너쉽 등 자발적인 상호작용에 의해 이루어지는 거버넌스

    나. 계층제 거버넌스(hierarchical governing) : 공식적인 명령/통제에 의해 이루어지는 거버넌스

    다. 자기 거버넌스 (self-governing( : 개인적인 선택/행동의 결집으로 이루어지는 거버넌스

 

거버넌스의 개념 분류

구분	거버넌스의 개념 및 특징
'최광의' 정의	* 공통문제 해결기제로서의 거버넌스 개념 * 국가 이외의 기업, 국제관계 등 다양한 단위 수준에서의사회적 조정을 포함 * 특정한 문제의 해결보다는 조직, 사회, 또는 국가전체가 직면한 문제를 해결하는 방법이라는 차원에서 거버넌스를 이해
광의의 정의	* 국가를 단위로 하여 정부 관련 공공문제 해결 기제로서의 거버넌스 개념 * 정책결정 및 집행 과정에서 발생하는 다양한 이해관계자간의 협상, 타협 등 사회체제의 조정(coordination)을 정부 역할로 강조 * 거버넌스가 정치적 성격을 갖는다고 인식
협의의 정의	* 정치적 권위의 영역내에서 관료제의 역할이 축소되고 민주주의(네트워크)의 역할이 증가하는 경함 * 정책과정에 대한 적극적인 시민 참여와 함께 정부의 한계에 대한 인식을 반영 * 정책과정에 참여하는 다양한 행위자 네트워크의 중요성을 강조

'최광의'의 정의와 광의의 정의는 '사회적 조정'이라는 공통점이 있다. 

 

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거버넌스 유형 구분

Rhodes(2000) 

Rhodes는 다음의 7가지 특징을 중심으로 유형을 구분한다.

1. 기업 거버넌스(Corporate governance): 민간 기업 및 기업의 관리 및 감독과 관련된 거버넌스로, 감사, 투명성, 정보공개등의 절차를 강조하며, 경영진과 이사회 구성원의 책임, 투명성 및 윤리적 행동을 보장하기 위한 내부 정책 및 절차를 수립하는 것이 특징이다. 
2. 굿 거버넌스 (Good governance) : 바람직한, 좋은, 건전한, 혹은 참된이라고도 하는데 세계은행(World Bank)을 중심으로 원조 공여국과 국제금융기관이 해외 원조의 효과성을 높이는 방안으로 고안한 개념으로, 세계은행은 '한나라의 시민이나 ㅏ태표자가 요구하는 공공재나 기타 재화를 제한된 자원을 가지고 효과적으로, 투명하게, 공정하게, 책임성 있게 제공할 수 있는 공공 조직의 제도적 능력'으로 정의하면서 굿 거버넌스의 4대 구성요소로 공공부분 관리(관료제 개혁과 밍영화), 발전을 위한 법칙 틀(사유 재산권 확립), 책임성(고충처리위원회, 감사원 국회 감시위원회등의 제도 강화), 투명성과 정보(자유 언론매체 지원 및 예산 발표와 같은 정부 통계 홍보 지원)을 제시하고 있다. 
3. 신공공관리론New Public Management(NPR): 민간경영기법에 의한 정부관료제 관리효율성 제고를 강조
4. 신정치경제(new political economy): 정부/시민사회/시장간의 경계변화를 강조
5. 국제상호관계(international interdependece)단일권력 중심의 부재를 강조
6. 사회-사이버네틱 체계(socio-cybernetic system)
7. 네트워크(network)

Newman(2001)

정부의 구조/업무수행 방법 및 역할과 관련한 다양한 유형의 거버넌스를 강조

    1. 집권화되고 지속성/질서를 강조하는 계층제적 유형

    2. 집권화되고 혁신/변화를 강조하는 합리적 목표(rational goal) 유형

    3. 분권화되고 혁신/변화를 강조하는 개방체제(open system) 유형

    4. 분권화되고 지속성/질서를 강조하는 자치 유형

 

Peters(1996) : 시장모형, 참여모형, 신축모형, 탈내부규제모형

Andrew and Goldsmith(1998) : 민영화, 강제입찰, 계약제, 분권화, 독립집행기관

Pierre(1999) : 관리적 (NPM적 관리강조), 조합주의적(다양한이익집단의 참여강조)

김석준 외(2000) : 국가중심, 시장중심, 시민사회중심 거버넌스

Considine and Lewis(1999) : 절차적 관료제, 기업적 관료제, 시장 관료제, 네트워크 관료제

 

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이명석 (2002). 거버넌스의 개념화. 한국행정학보, 36(4), 321-338.

Rhodes, R. (1997). Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexity and Accountability. Bristrol, PA: Open University Press

Rosenau, J. (1992). Governance, Order, and Changes in World Politics. in Rosenau, J. and E. Czempiel. (1992). Governance without Government: Order and Change in World Politics, 1-29. Cambridge University Press.

World Bank. (1992). Governance and Development. World Bank, Washington.