공직가치(행정가치)란 무엇인가?

공직가치(public value) 혹은 행정가치(administrative value)는 행정이 추구하는 가치로, ‘무엇을 위한 행정인가?’를 논할 때, ‘무엇’에 해당되는 것이다. 공직가치는 행정의 목적과 방향을 제시하고, 공직자의 행동과 태도를 규율하며, 행정의 성과와 책임을 평가하는 기준이 된다. 공직가치는 행정의 본질과 정체성을 나타내는 것으로, 행정학의 핵심적 논제이기도 하다.

공직가치의 분류

공직가치는 여러 가지 방법으로 분류할 수 있다. 그중 하나는 본질적 가치와 수단적 가치로 구분하는 것이다. 본질적 가치란 행정을 통해 이루고자 하는 궁극적 가치로, 공익, 정의, 형평, 자유, 평등 등이 그 예이다. 수단적 가치란 본질적 가치를 실현하기 위해 필요한 가치로, 합리성, 능률성, 효과성, 민주성, 합법성 등이 그 예이다. 본질적 가치와 수단적 가치는 서로 상호보완적이면서도 때로는 상충하는 관계에 있다. 예를 들어, 공익을 위해 능률성을 강조하는 경우에는 정의나 형평성이 손상될 수 있고, 반대로 정의나 형평성을 위해 능률성을 간과하는 경우에는 공익이 저하될 수 있다. 따라서 공직가치는 단일한 것이 아니라 다양하고 복합적인 것으로 이해되어야 한다.

본질적 공직가치

1. 공익

공익은 공공조직의 설립목적이고 추구할 목표이다. 공직자의 최고가치 내지 행정이념이기도 하다. 공익은 사회공동체 내 다수의 이익이나 사회공동체의 이익, 혹은 사회구성원의 합의된 이익으로 정의될 수 있다. 공익은 특정 개인의 사익과 구별되는 개념으로, 공무원 포함한 개인이나 집단 이익 위한 것이 아니라, 사회나 다수 주민의 입장에서 이들의 이익을 위한 활동을 의미한다.

공익은 단순하고 명확한 개념처럼 보이지만, 실제로는 매우 다양하고 모호한 개념이다. 공익은 시대와 장소, 문화와 체제, 상황과 관점에 따라 변화하고 상대적인 것이기 때문이다. 예를 들어, 환경보호와 경제발전은 모두 공익일 수 있지만, 때로는 서로 대립하는 관계에 있을 수 있다. 따라서 공익은 객관적으로 존재하는 것이 아니라 주관적으로 해석되고 판단되는 것이다. 공익을 결정하는 과정은 민주적이고 공정하고 합리적이어야 한다.

2. 정의

정의는 역사적으로 오래된 가치 개념이다. 정의는 옳음이나 공정함으로 풀이될 수 있다. 정의는 사회구성원들이 서로 존중하고 협력하며 공동의 이익을 추구하기 위해 필요한 가치이다. 정의는 사회구성원들에게 권리와 의무를 부여하고, 행위와 결과에 대해 보상과 처벌을 부과하는 기준이 된다.

정의는 다양한 방식으로 정의될 수 있다. 예를 들어, 아리스토텔레스는 정의를 “동등한 사람이 똑같은 배당을 받는 것”이라고 하였고, 롤스는 정의를 “공정”으로 풀이하였다. 롤스는 정의를 실현하기 위한 두 가지 원리를 제시하였다. 첫째, 기본적 자유의 평등 원리로, 개인의 최대한 기본적 자유와 평등한 권리를 인정하는 것이다. 둘째, 차등 조정의 원리로, 가장 불우한 사람에게 편익의 최대화와 모든 직무나 직위의 공정한 기회균등을 보장하는 것이다.

3. 형평

형평은 공정성이나 사회적 정의와 유사한 의미로 쓰인다. 형평은 “각자의 몫은 각자에게로”라는 로마 격언에 따른다. 형평은 동일한 것은 동일하게 취급하고, 서로 다른 것은 서로 다르게 취급하는 것을 의미한다. 형평은 정당한 불평등의 개념을 내포한다.

형평은 사회적 형평성으로 확장될 수 있다. 사회적 형평성은 1960년대 미국사회에서 실업, 빈곤, 무지의 악순환에 처한 소수집단에 대한 관심과 연대에서 비롯되었다. 사회적 형평성은 행정가가 사회적 가치의 재배분을 적극적으로 실현해야 한다고 주장한다. 사회적 형평성은 공공정책을 통해 실현된다. 공공정책은 편익과 비용을 모든 구성원에게 평등하게 배분하지 않고, 일정 기준에 따라 불평등하게 배분한다.

4. 자유

자유는 제약과 간섭이 없는 상태를 의미한다. 자유는 인간의 본질과 존엄성을 보장하는 가치이다. 자유는 개인의 선택과 표현, 창조와 발전을 가능하게 한다.

자유는 소극적 자유와 적극적 자유로 구분할 수 있다. 소극적 자유는 간섭과 제약이 없는 상태로, 개인에 대한 정치권력의 부당한 억압과 강제를 배제하기 위해 법적․제도적 장치를 마련하는 것을 의미한다. 적극적 자유는 무엇을 할 수 있는 자유로, 정부의 적극적 활동을 보장하기 위해 정부의 적극적 활동이나 간섭을 요구하는 것을 의미한다. 자유는 정치적 자유, 경제적 자유, 사회적 자유 등으로 구체화될 수 있다.

수단적 공직가치

1. 합리성

합리성은 어떤 행위가 궁극적 목표 달성의 최적 수단이 되느냐 여부를 의미한다. 합리성은 행정의 목표와 수단 사이의 관계를 분석하고 평가하는 기준이 된다. 합리성은 행정의 결정과 실행에 있어 이성적인 사유와 판단을 요구한다.

합리성은 실질적 합리성과 절차적 합리성으로 구분할 수 있다. 실질적 합리성은 목표에 비추어 적합한 행동(수단)이 선택되는 정도를 의미한다. 실질적 합리성은 행위자가 모든 가능한 대안과 결과를 알고 있으며, 모든 대안과 결과에 대해 일관된 선호도를 가지고 있으며, 최선의 대안을 선택한다고 가정한다. 절차적 합리성은 결정과정이 이성적인 사유에 따라 이루어졌을 때 존재한다. 절차적 합리성은 행위자가 모든 가능한 대안과 결과를 알 수 없으며, 모든 대안과 결과에 대해 일관된 선호도를 가지지 못하며, 만족할 만한 대안을 선택한다고 가정한다.

2. 능률성과 효과성

능률성은 투입 대 산출의 비율을 의미한다. 능률성은 행정의 자원을 절약하고 낭비를 줄이는 가치이다. 능률성은 행정의 산출을 최대화하거나 투입을 최소화하거나 또는 둘 다 하는 방식으로 실현할 수 있다.

효과성은 목표의 달성도를 의미한다. 효과성은 행정의 목적을 달성하고 문제를 해결하는 가치이다. 효과성은 행정의 목표가 명확하고 측정 가능하며 실현 가능할 때 실현할 수 있다.

능률성과 효과성은 서로 관련되어 있으며, 때로는 상충할 수 있다. 예를 들어, 능률성을 높이기 위해 투입을 줄이는 경우에는 효과성이 감소할 수 있고, 반대로 효과성을 높이기 위해 산출을 늘리는 경우에는 능률성이 감소할 수 있다. 따라서 능률성과 효과성은 적절한 균형을 찾아야 한다.

3. 민주성

민주성은 국민의 의사와 권리를 존중하고 보장하는 가치이다. 민주성은 행정의 정당성과 신뢰성을 확보하는 가치이다. 민주성은 국민과의 관계와 관료제 내부 의사결정 과정에서 나타난다.

국민과의 관계에서의 민주성은 다음과 같은 내용을 포함한다. 첫째, 국민의 요구를 수렴하고 이를 행정에 반영하는 대응성(responsiveness)을 실현하는 것이다. 둘째, 국민에게 책임을 지는 책임행정(responsible administration)을 구현하는 것이다. 셋째, 특수 계층이 아닌 전체 국민 위한 행정(universalistic administration)을 실현하는 것이다.

관료제 내부 의사결정 과정에서의 민주성은 다음과 같은 내용을 포함한다. 첫째, 행정조직 내부의 구성원들에게 의사결정에 참여할 기회와 권리를 부여하는 것이다. 둘째, 행정조직 내부의 구성원들에게 의사결정에 대한 정보와 설명을 제공하는 것이다. 셋째, 행정조직 내부의 구성원들에게 의사결정에 대한 비판과 거부할 자유와 권리를 보장하는 것이다.

4. 합법성

합법성은 법률의 정신을 최대한 살리는 것으로, 법치행정의 원리를 중시하는 가치이다. 합법성은 국왕으로부터 입법권을 빼앗은 국민이 입법부가 제정한 법률을 공무원들이 충실히 집행할 것을 요구하면서 중시되었다. 합법성은 시민권의 신장과 자유권의 옹호가 중시된 입법국가 시대의 행정이념이다.

합법성은 법률의 정신을 최대한 살리는 것으로, 법치행정의 원리를 중시하는 가치이다. 합법성은 국왕으로부터 입법권을 빼앗은 국민이 입법부가 제정한 법률을 공무원들이 충실히 집행할 것을 요구하면서 중시되었다. 합법성은 시민권의 신장과 자유권의 옹호가 중시된 입법국가 시대의 행정이념이다.

합법성은 행정의 결정과 실행에 있어 법률에 따라 행동하는 것을 의미한다. 합법성은 행정의 권한과 책임을 규정하고 제한하는 것이다. 합법성은 행정의 투명성과 공개성을 보장하는 것이다. 합법성은 행정의 신뢰성과 안정성을 확보하는 것이다.

합법성은 보완되어야 하는 가치이기도 하다. 법률의 규정은 급속한 사회변화를 적극 수용하기 곤란하며, 합법성의 지나친 강조는 행정 본래의 목표를 왜곡할 수 있다. 공무원의 신분보장에 따른 법령의 형식적 준수나 자의적 해석은 경계 대상이다. 따라서 합법성은 공직가치 중 하나일 뿐이며, 다른 공직가치와 조화롭게 적용되어야 한다.

공직가치의 중요성과 과제

공직가치는 행정의 본질과 정체성을 나타내는 것이다. 공직가치는 행정의 목적과 방향을 제시하고, 공직자의 행동과 태도를 규율하며, 행정의 성과와 책임을 평가하는 기준이 된다. 공직가치는 행정의 정당성과 신뢰성을 확보하고, 행정의 효율성과 효과성을 높이고, 행정의 민주성과 참여성을 강화하는 역할을 한다.

공직가치는 현대 행정이 직면한 복잡한 문제들을 제대로 해결하기 위해 필요한 것이다. 현대 행정은 급변하는 환경에 적응하고, 다양한 이해관계자들의 요구에 응답하고, 새로운 공공문제들에 대처하고, 지속가능한 발전을 추구해야 한다. 이러한 과제들은 단순히 법의 집행만으로는 해결할 수 없다. 행정은 공직가치를 인식하고 이를 적극적으로 실현시키는 방향으로 나아가야 한다.

공직가치는 단일한 것이 아니라 다양하고 복합적인 것이다. 공직가치는 시대와 장소, 문화와 체제, 상황과 관점에 따라 변화하고 상대적인 것이다. 공직가치는 서로 상호보완적이면서도 때로는 상충하는 관계에 있다. 따라서 공직가치는 객관적으로 존재하는 것이 아니라 주관적으로 해석되고 판단되는 것이다. 공직가치를 결정하는 과정은 민주적이고 공정하고 합리적이어야 한다.

공직가치는 행정학의 핵심적 논제이다. 행정학은 공직가치를 탐구하고 분석하고 비판하고 개선하고 제안하는 학문이다. 행정학은 공직가치를 이론적으로 연구하고, 실증적으로 검증하고, 실천적으로 적용하는 학문이다. 행정학은 공직가치를 근거로 행정현상을 설명하고, 행정문제를 해결하고, 행정개혁을 추진하는 학문이다.

 

결론

공직가치(행정가치)란 행정이 추구하는 가치로, ‘무엇을 위한 행정인가?’를 논할 때, ‘무엇’에 해당되는 것이다. 공직가치는 본질적 가치와 수단적 가치로 구분할 수 있으며, 본질적 가치 중에서 대표적인 네 가지는 공익, 정의, 형평, 자유이며, 수단적 가치 중에서 대표적인 네 가지는 합리성, 능률성, 효과성, 민주성, 합법성이다. 수단적 공직가치는 본질적 공직가치를 실현하기 위해 필요한 가치로, 행정의 목표와 수단 사이의 관계를 분석하고 평가하고 개선하는 기준이 된다.  공직가치는 행정의 본질과 정체성을 나타내며, 행정의 목적과 방향을 제시하고, 공직자의 행동과 태도를 규율하며, 행정의 성과와 책임을 평가하는 기준이 된다. 공직가치는 현대 행정이 직면한 복잡한 문제들을 제대로 해결하기 위해 필요하며, 행정학의 핵심적 논제이다. 공직가치는 서로 관련되어 있으며, 때로는 상충할 수 있다. 따라서 공직가치는 적절한 균형과 조화를 찾아야 한다. 공직가치는 단일하고 고정된 것이 아니라 다양하고 변화하는 것으로 이해되어야 하며, 공직가치를 결정하는 과정은 민주적이고 공정하고 합리적이어야 한다.