국민참여예산제도

국민참여예산제도

국민참여예산제도는 예산과정에의 국민참여를 제고하기 위하여 2017년 시범 도입 후 2018년부터 본격적으로 도입하여 운영하고 있는 제도로서, 국민이 참여를 통하여 예산사업을 직접 제안할 수 있으며, 재정 관련 주요 사회현안 등에 대한 토론과정에 참여하여 의견을 개진할 수도 있게 하는 제도입니다.

정부에서는 국민제안사업에 대한 검토 및 숙의, 선호도 투표 등 다양한 활동을 수행하는 예산 국민참여단으로 참여하는 등의 예산 편성과정에 참여를 장려하고 있으며, 참여를 통한 예산 형성은 실질적인 국민들의 참여를 통해 재정의 투명성과 공정성을 실현한다는 점에서 재정의 건전성을 강화하고, 정부 정책의 대응성으로 학보 하는 중요한 수단이 됩니다.

 

이러한 참여예산제도는 예산편성에 대한 직접 민주주의적 접근방식 중 하나이며, 시민들의 참여를 통한 예산의 투명성을 가져오는 방편의 하나이며,  예산편성과 우선 순위 설정 등을 통해 시민들이 직접 예산 편성 과정에 참여하게 하는 제도로서 활용되어집니다.  참여예산제도는 일반적인 정책과정 또는 예산결정 과정과 달리 행정의 대응성(Responsiveness)과 민주성(Democracy)을 높이며, 예산편성 과정에 직접 참여함으로써 재정의 투명성(Transparency)과 책임성(Accountability)을 확보하는데 의의를 가지고 있으며, 참여의 범위에 따라 국민참여예산제도와 주민참여예산제도로 구분하고 있습니다. 

 

국민참여산제도 관련 국가재정법(시행령) 규정
◇ 국가재정법
 제16조(예산의 원칙) 정부는 예산의 편성 및 집행에 있어서 다음 각 호의 원칙을 준수하여야 한다.
1. 정부는 재정건전성의 확보를 위하여 최선을 다하여야 한다.
2. 정부는 국민부담의 최소화를 위하여 최선을 다하여야 한다.
3. 정부는 재정을 운용함에 있어 재정지출 및 「조세특례제한법」 제142조의 2 제1항에 따른 조세지출의 성과를 제고하여야 한다.
4. 정부는 예산과정의 투명성과 예산과정에의 국민참여를 제고하기 위하여 노력하여야 한다.
5. 정부는 예산이 여성과 남성에게 미치는 효과를 평가하고, 그 결과를 정부의 예산편성에 반영하기 위하여 노력하여야 한다.
◇ 국가재정법시행령
 제7조의 2(예산과정에의 국민참여) ① 정부는 법 제16조 제4호에 따라 예산과정의 투명성과 국민참여를 제고하기 위하여 필요한 시책을 시행하여야 한다.
② 정부는 예산과정에의 국민참여를 통하여 수렴된 의견을 검토하여야 하며, 그 결과를 예산편성 시 반영할 수 있다.
③ 정부는 제2항에 따른 의견수렴을 촉진하기 위하여 국민으로 구성된 참여단을 운영할 수 있다.
④ 제1항에 따른 시책의 마련을 위하여 필요한 구체적인 사항은 기획재정부장관이 정한다.

 

참여예산제도의 역사

국민참여예산제도는 주민이나 시민이 지방자치단체의 예산 편성과 집행에 참여하는 민주주의 제도입니다. 이 제도의 시작은 1989년 브라질의 포르투 알레그레시에서 시민들이 도시재정의 투명성과 책임성을 높이기 위해 예산 과정에 참여하기 시작한 것으로 알려져 있습니다.

포르투 알레그레시의 “아래로부터의 민주주의에 의한 예산통제 시스템”인 참여예산제를 고안하여 1989년부터 실시하여 성공적으로 정착시켰으며, 시정부예산 중 주택, 학교, 병원, 대중교통 등에 대한 배정과 집행에 시민들이 집적 참여하여, 시민들이 예산안에 대해 토의하고, 지역사회와 함께 예산 운영과 집행에 대한 평가와 개선을 에 직접 참여하여 결정하도록 하였으며, 지방정부와 시민의 투명한 관계를 통해 공정한 심사와 예산실행 결과의 시민 검토와 평가를 하는 것을 기본원리로 하였습니다. 이 제도는 시민들의 삶의 질을 향상시키고, 재정의 오남용과 부정부패를 방지하고, 민주주의의 활성화에 기여하였으며,  주민들이 자신들이 거주하는 시의 예산을 스스로 결정할 수 있고, 이를 통해 참여민주주의를 실현하였다는 점에서 성공적인 사례로 평가되었습니다. 

이후 주민참여예산제도는 남미, 유럽, 아시아, 아프리카 등으로 확산되었으며, 국내에서는 2003년 안전행정부가 지방자치단체 예산편성 운영기준을 통해 주민 참여형 예산편성제도를 권장하였습니다. 2004년 광주광역시 북구가 국내 최초로 주민참여예산제 운영조례를 제정하였으며, 2011년 지방재정법의 개정으로 예산편성 시 주민의견 수렴을 의무화하였습니다. 현재 전국 전 지방자치단체가 주민참여예산제도를 도입하고 있습니다.

 

참여예산제도 적용에 있어서의 문제

예산의 대표성

예산과정에서 성별, 연령, 지역, 소외계층 등 다양한 시민들의 의견이 아닌, 특정 집단 또는 이익집단의 의견이 과도한 영향력을 미칠 수 있기 때문에 예산의 대표성 문제가 생길 수 있습니다. 

참여예산제도의 적용

참여대상이 많아지면 관리가 어려워지며, 특정 집단 또는 계층의 독점, 지역이기주의 등의 문제가 심화될 수 있습니다. 

행정비용

예산제안, 심사, 토론, 집행, 평가 등의 과정에 필요한 인력, 시설, 자료 등의 비용이 발생하게 되어, 예산의 효율성을 저하시킬 수 있습니다. 

계획적 예산 운영 결여

참여예산사업은 시민들에 대한 대응성을 확보하기 위해 도입된 제도이지만, 이러한 점은 오히려 예산의 지속가능성을 저해할 수 있습니다.

예산은 경제적 합성과 정치적 합리성 두 가지 속성을 모두 갖고 있는데, 주민참여예산제도의 경우 경제적 합리성 보다 정치적 합리성을 강조하기 때문에 예산의 경제적 성과와 장기적인 성과를 간과할 수 있다는 한계가 있습니다.

전문성의 부족

참여예산제도에 참여하는 국민이나 주민은 재정에 대한 전문 지식이 부족할 수 있기 때문에, 예산제안이나 토론이 합리적이고 과학적이지 못하거나, 예산의 장기적인 영향을 고려하지 못할 수 있습니다. 

의회와의 중복 또는 갈등

의회는 대의민주주의의 기관으로서 예산을 편성하고 검토하고 승인하는 권한을 가지고 있는데, 참여예산제도가 의회의 역할을 침해하거나, 의회의 예산결정과 참여예산제도의 결과가 상이할 경우 갈등이 발생할 수 있습니다.

낮은 시민참여와 무관심

참여예산제도의 성공적인 운영을 위해서는 국민이나 주민의 적극적인 참여와 관심이 필요하지만, 국민이나 주민은 예산에 대한 정보가 부족하거나, 참여의 기회가 제한적이거나, 참여의 효과가 미미하다고 생각할 수 있습니다. 이러한 이유로 참여예산제도에 무관심하거나, 참여의욕이 낮을 수 있습니다.

 

대한민국 국민참여예산제도의 기본 특징

사업 제안은 중앙정부에서 수행하는 모든 재정 사업을 대상으로 포괄하고 있습니다. 지방자치단체 사무, 단순 민원 등은 제안대상이 아닙니다. 국민참여예산제도의 사업제안은 중앙정부에서 수행하는 모든 재정사업을 대상으로 포괄하지만

① 중앙정부에서 수행하는 사업이 아닌 지방자치단체 고유사업은 제외됩니다. 참고로, 우리나라 전국 지방자치단체별 주민참여예산제도를 운영되고 있습니다.

② 단순 민원이나 재정소요가 없는 규제 철폐, 법령 위반사항이 아닌 재정사업과 관련되어야 합니다. 

③ 국가 재정사업은 합법성 및 형평성을 기초하여 편성되므로, 법령 위반 사항이나, 특정 개인에 대한 지원, 특정 제품 판매 요청과 같은 사항은 제안의 적정성 판단 시 제외하게 됩니다. 

④ 별도의 선정 절차에 따라 사업이 편성 집행되는 공모형 사업과 총액계상 사업은 제안 대상이 아닙니다.

⑤ 철도, 도로 등 SOC 사업과 같이 예비타당성 조사 대상이 되는 대규모 사업은 제외됩니다.

 

총액계상사업이란, 세부사업을 미리 정하지 않고 예산의 총액만을 정하여 예산에 반영하는 사업을 말합니다. 이는 예산집행의 신축성과 효율성을 높이기 위해 사용되는 방법입니다. 총액계상사업은 대상사업이 전국적으로 분포되거나 연례적으로 이루어지는 경우에 적용되며, 각 부처와 기획재정부가 사전협의를 통해 예산배분기준을 정하고, 각 중앙관서의 장이 세부사업과 예산의 집행을 결정합니다.

 

대한민국 국민참여예산제도의 형태

국민참여예산은 제안형과 토론형 두 가지 형태로 운영됩니다.

국민참여예산은 ‘2018년 국민참여예산제도 도입 당시 국민 제안을 받아 예산 사업을 발굴하는 제안형 국민참여 방식으로만 진행되었습니다. 제안형은 적격으로 판단된 제안사업을 정식사업으로 발전시켜 예산에 반영하는 과정 토론형 기획재정부에서 재정 관련 사회 현상을 해결하기 위한 사업 주제를 제시하고, 이에 대한 국민들의 논의 및 의견 수렴 등을 통해 사업을 숙성하여 예산에 반영하는 방식입니다. 

‘19년부터 보다 다양한 국민의 목소리를 듣고자 주요 사회 이슈 및 재정사업에 대해 국민들과 함께 논의·토론과정을 거쳐 개선 아이디어를 심화 발전시키는 토론형 국민참여 방식을 추가 운영 중입니다. 토론형 참여방식은 집단지성을 활용하여 국민 스스로 해결책을 만들어가는 문제해결형 국민참여과정으로 기존의 참여예산제도 방식을 보완하고 국민참여의 내실화를 위해 도입된 제도로, 부처 자체 선정 이슈에 대해 국민들의 온라인·오프라인 토론을 진행하여 예산사업화됩니다.

 

국민참여예산 운영 과정

국민참여예산 운영은 다음 절차를 거쳐 운영되고 있습니다.

먼저, 국민참여예산사업 발굴을 위해 홈페이지, 이메일 또는 우편접수를 통한 제안을 상시접수를 진행하고, 이후 접수된 제안들을 각 부처의 적격성 심사를 통해 검토하고, 적격 판단을 받은 사업에 한해 숙성과정을 진행하게 됩니다.

숙성과정은 제안자 의견수렴, 지원협의회 논의, 현장토론 등을 진행하고, 지원협의회의 경우 복지･사회･경제･일반행정 분과로 구분하여 각 분야별 민간전문가로 구성된다.