지방자치의 의의와 역할

지방자치란 무엇일까? 지방자치는 국민주권의 기본원리에 따라, 주민이 자신들이 살고 있는 지역의 공동사항을 자율적으로 결정하고 처리하는 제도이다. 지방자치는 국가와 지방의 관계를 규정하는 중요한 제도적 장치이며, 민주주의와 정치적 다원주의를 실현하기 위한 수단이기도 하다. 지방자치는 헌법에서 보장되는 권리이자 의무이며, 지방자치단체와 주민에게 책임과 권한을 부여한다. 이러한 지방자치의 의의와 역할에 대해 다음과 같은 소제목으로 살펴보고자 한다.

 

1. 지방자치의 헌법적 기초

2. 지방자치의 목적과 원칙

3. 지방자치의 구현과 제도

4. 지방자치의 문제점과 개선 방안

 

 

1. 지방자치의 헌법적 기초

지방자치는 헌법에서 명시적으로 보장되는 제도이다. 헌법 제117조 제1항은 “일정한 지역을 단위로 일정한 지역의 주민이 그 지방주민의 복리에 관한 사무·재산관리에 관한 사무·기타 법령이 정하는 사무를 자신의 책임하에서 자신들이 선출한 기관을 통하여 직접 처리하게 함으로써 지방자치행정의 민주성과 능률성을 제고하고 지방의 균형 있는 발전과 아울러 국가의 민주적 발전을 도모하는 제도”로 정하고 있다. 이는 주민이 자기 결정권을 행사하고, 자기 통치를 실현하기 위해 필요한 사무와 재산을 자율적으로 관리하며, 그 과정에서 책임을 져야 한다는 것을 의미한다.

헌법은 또한, 지방자치단체와 그 기관에 대해 다음과 같이 규정하고 있다.

• 헌법 제118조: “지방자치단체는 법률로 정하는 바에 의하여 그 구역과 명칭을 가진다.”
• 헌법 제119조: “지방자치단체는 법률로 정하는 바에 의하여 재산권·소송권 및 기타 필요한 권리를 가진다.”
• 헌법 제120조: “지방자치단체는 법률로 정하는 바에 의하여 자유롭게 예산을 편성·집행할 수 있다.”
• 헌법 제121조: “지방자치단체는 법률로 정하는 바에 의하여 조세를 부과·징수할 수 있다.”
• 헌법 제122조: “지방자치단체는 법률로 정하는 바에 의하여 조례를 제정할 수 있다.”
• 헌법 제123조: “지방자치단체의 장은 그 지역주민의 선거에 의하여 선출된다.”
• 헌법 제124조: “지방자치단체에 속하는 자치구·읍·면·동 및 그 밖의 하위기관은 법률로 정하는 바에 의하여 자치에 관한 사무를 처리한다.”

이러한 헌법상의 규정은 지방자치의 기본적인 법적 틀을 제공하며, 지방자치단체와 주민의 권리와 의무를 보호하고, 중앙정부의 개입을 제한한다. 헌법재판소는 지방자치의 본질적이고 핵심적인 내용은 입법 기타 중앙정부의 침해로부터 보호되어야 한다고 판시하였다.

 

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2. 지방자치의 목적과 원칙

지방자치의 목적은 다음과 같이 요약할 수 있다.

• 지방자치행정의 민주성과 능률성을 제고하고, 지방의 균형 있는 발전과 아울러 국가의 민주적 발전을 도모한다(헌법 제117조 제1항).
• 지방시정에 직접적인 관심과 이해관계가 있는 지방주민으로 하여금 스스로 다스리게 한다면 자연히 민주주의가 육성·발전될 수 있다는 소위 ‘풀뿌리 민주주의’를 그 이념적 배경으로 한다(헌법재판소 1991. 3. 11. 선고 91헌마21 결정).
• 민주주의의 요체이고, 현대의 복합사회가 요구하는 정치적 다원주의를 실현시키기 위한 제도적 장치로서 지방의 공동 관심사를 자율적으로 처결함과 동시에 주민의 자치역량을 배양하여 국민주권주의와 자유민주주의의 이념구현에 이바지함을 목적으로 한다(지방자치법 제1조).

지방자치의 원칙은 다음과 같이 정할 수 있다.

• 주민중심원칙: 주민은 지방자치의 주체이며, 그 의사와 복리를 최우선으로 고려해야 한다.
• 자율성원칙: 지방자치단체는 법률로 정하는 바에 의하여 자신의 책임하에서 사무와 재산을 관리하며, 중앙정부나 상위기관의 개입을 받지 않아야 한다.
• 책임성원칙: 지방자치단체는 주민에게 그 행위와 결과에 대해 책임을 져야 하며, 투명하고 공정하게 운영되어야 한다.
• 협력성원칙: 지방자치단체는 서로 협력하고 조화롭게 발전하기 위해 노력해야 하며, 국가와도 상호보완적인 관계를 유지해야 한다.

3. 지방자치의 구현과 제도

지방자치는 법률로 정하는 바에 의하여 그 구현과 제도가 결정된다. 현재 우리나라에서는 1949년 제정된 지방자치법을 기본법으로 하여, 여러 개의 세부법률들이 지방자치를 구체화하고 있다. 이러한 법률들은 다음과 같은 내용을 담고 있다.

 

지방자치단체의 종류와 조직

우리나라에서는 특별시·광역시·도·특별자치시·특별자치도·시·군·구를 지방자치단체로 인정하고 있다(지방자치법 제2조). 지방자치단체는 주민의 선거에 의하여 선출된 장과 의회를 기관으로 하며, 필요한 경우에는 자치구·읍·면·동 및 그 밖의 하위기관을 둘 수 있다(지방자치법 제3조). 지방자치단체의 장은 그 지방자치단체의 대표이며, 행정부의 장이다. 지방자치단체의 의회는 그 지방자치단체의 입법기관이며, 주민의 의사를 반영한다.

지방자치단체의 사무와 재산

지방자치단체는 법률로 정하는 바에 의하여 자신의 책임하에서 다음과 같은 사무와 재산을 관리한다(지방자치법 제4조).

• 본인 사무: 지방자치단체가 스스로 결정하고 처리하는 사무로서, 주민복리사무, 재산관리사무, 기타 법률이 정하는 사무가 포함된다.
• 위임사무: 국가나 상위기관이 지방자치단체에게 위임한 사무로서, 국가나 상위기관이 정하는 기준과 방법에 따라 처리한다.
• 위탁사무: 국가나 상위기관이 지방자치단체에게 위탁한 사무로서, 지방자치단체가 자유롭게 처리한다.
• 공동사무: 둘 이상의 지방자치단체가 공동으로 처리하는 사무로서, 공동사무처리기관을 통해 수행한다.
• 자산: 지방자치단체가 소유하거나 사용하는 재산으로서, 토지, 건축물, 동산, 유가증권, 권리, 채무 등이 포함된다.

지방자치단체의 예산과 회계

지방자치단체는 법률로 정하는 바에 의하여 자유롭게 예산을 편성·집행할 수 있다(헌법 제120조). 예산은 일정한 기간 동안 지방자치단체가 수입하고 지출할 금액과 그 목적을 정한 것으로서, 일년을 기간으로 한다(지방재정법 제2조). 예산은 의회의 의결을 거쳐 장이 공고하고 시행한다(지방재정법 제9조). 예산의 집행은 장이 책임지며, 법률이 정하는 바에 따라 회계를 관리하고 결산한다(지방재정법 제10조). 예산과 회계는 감사원이나 감사위원회가 감사하며, 그 결과를 공표한다(지방재정법 제11조).

지방자치단체의 조세와 부담금

지방자치단체는 법률로 정하는 바에 의하여 조세를 부과·징수할 수 있다(헌법 제121조). 조세는 주민이 지방자치단체에게 납부하는 의무적인 재정수입으로서, 지방세법에 따라 종류와 세율이 정해진다. 지방자치단체는 또한, 법률이 정하는 바에 따라 부담금을 부과할 수 있다. 부담금은 주민이 지방자치단체가 제공하는 특정한 공공서비스나 시설의 이용이나 허가 등에 대해 납부하는 재정수입으로서, 지방세법이나 다른 법률에 따라 종류와 요율이 정해진다.

지방자치단체의 조례와 규칙

지방자치단체는 법률로 정하는 바에 의하여 조례를 제정할 수 있다(헌법 제122조). 조례는 지방자치단체의 입법기관인 의회가 만드는 지방법규로서, 법률과 모순되지 않고 그 범위 내에서 지방자치단체의 사무와 재산을 관리하고 주민의 복리를 증진하기 위한 것이다(지방자치법 제5조). 조례는 의회의 의결을 거쳐 장이 공포하고 시행한다(지방자치법 제6조). 조례는 헌법재판소에 의해 위헌심사를 받을 수 있다(헌법 제111조). 지방자치단체는 또한, 법률이나 조례가 정하는 바에 따라 규칙을 제정할 수 있다. 규칙은 지방자치단체의 행정기관인 장이 만드는 행정규칙으로서, 법률과 조례와 모순되지 않고 그 범위 내에서 지방자치행정의 세부사항을 정하는 것이다(지방자치법 제7조). 규칙은 장이 공포하고 시행한다(지방자치법 제8조).

4. 지방자치의 문제점과 개선방안

지방자치는 민주주의와 국민복리를 증진하기 위한 중요한 제도이지만, 현실적으로 여러 가지 문제점을 가지고 있다. 이러한 문제점은 다음과 같이 분류할 수 있다.

자치권의 제한

지방자치단체는 법률로 정하는 바에 의하여 자율적으로 사무와 재산을 관리할 수 있어야 하지만, 실제로는 중앙정부나 상위기관의 간섭과 통제를 받는 경우가 많다. 예를 들어, 본인사무와 위임사무의 구분이 명확하지 않거나, 위임사무에 대한 보상이 적절하지 않거나, 중앙정부가 일방적으로 사무를 위임하거나 회수하는 경우 등이 있다. 또한, 지방자치단체가 자유롭게 예산을 편성·집행하거나 조세를 부과·징수할 수 있는 권한도 제한적이다. 예를 들어, 예산의 수입과 지출의 균형을 맞추기 어렵거나, 중앙정부가 예산의 승인이나 집행을 감독하거나 개입하는 경우 등이 있다.

지방자치단체의 조례와 규칙의 제한

지방자치단체는 법률로 정하는 바에 의하여 조례를 제정하거나 규칙을 제정할 수 있어야 하지만, 실제로는 법률이나 중앙정부의 지침에 따라야 하는 경우가 많다. 예를 들어, 조례는 법률과 모순되지 않고 그 범위 내에서만 제정할 수 있으며, 규칙은 법률이나 조례와 모순되지 않고 그 범위 내에서만 제정할 수 있다. 또한, 조례는 헌법재판소에 의해 위헌심사를 받을 수 있으며, 규칙은 장이나 상위기관에 의해 취소될 수 있다. 이러한 제한은 지방자치단체가 주민의 특수한 상황이나 요구에 적극적으로 대응하거나 창의적인 정책을 수립하기 어렵게 한다.

개선방안

이러한 문제점들은 지방자치의 본질과 목적에 반하는 것이며, 지방자치단체와 주민의 자치권과 자치역량을 저해한다. 따라서, 다음과 같은 개선방안을 제시할 수 있다.

자치권의 확대

지방자치단체는 본인사무와 위임사무의 구분을 명확히 하고, 위임사무에 대한 보상을 적절히 받을 수 있도록 해야 한다. 또한, 중앙정부는 지방자치단체에게 사무를 일방적으로 위임하거나 회수하지 않고, 협의와 합의를 통해 사무의 분담과 조정을 해야 한다. 더욱이, 지방자치단체는 예산의 수입과 지출의 균형을 맞추기 위해 다양한 재원을 확보하고, 중앙정부는 예산의 승인이나 집행에 간섭하지 않고, 자율적인 예산관리를 보장해야 한다.

자치성의 강화

지방자치단체는 법률과 모순되지 않는 범위 내에서 주민의 복리를 증진하기 위한 조례와 규칙을 자유롭게 제정할 수 있도록 해야 한다. 또한, 헌법재판소는 조례의 위헌심사를 보다 유연하게 하고, 장이나 상위기관은 규칙의 취소를 보다 신중하게 하여야 한다. 더욱이, 지방자치단체는 주민의 특수한 상황이나 요구에 맞추어 창의적이고 혁신적인 정책을 수립하고 시행할 수 있도록 해야 한다.

자치문화의 정착

지방자치단체와 주민은 자신들이 살고 있는 지역에 대해 관심과 애정을 가지고, 그 발전에 적극적으로 참여하고 협력해야 한다. 또한, 지방자치단체는 주민에게 그 행위와 결과에 대해 책임을 져야 하며, 투명하고 공정하게 운영되어야 한다. 더욱이, 지방자치단체는 서로 협력하고 조화롭게 발전하기 위해 노력하고, 국가와도 상호보완적인 관계를 유지해야 한다.