대한민국 지방자치단체의 기관구성

기관구성의 유형

지방자치단체의 사무는 지역의 기관에 의해 추진된다. 지방자치제도를 시행하고 있는 국가마다의 고유의 특성이 있어 지방자치단체의 사무를 관장하는 지역의 기관의 구성방법과 형태가 다르다. 자치단체의 기관은 의사기관(의회)와 집행기관으로 구성되며, 이 기관들을 어떻게 운영할 것인가에 따라 통합형, 의회형, 절충형 등 여러가지 형태가 나타난다. 

 

<표 1> 지방정부 내 분업 관계에 따른 주요한 기관구성 유형

		정치 기관의 분업 관계
		이원 대표제 모델 (분립모델)	일원 대표제 모델 (통합모델)	직접 참정 모델
행정기능의 분업 관계	융합 모델	제1형 수장에 (강 시장 제, 약 시 장제)	제3형 일원 대표제 카운실형, 이사회형, 참사회형,의원내각제형	제5형 직접민주제 주민총회(타운미팅) 형
	분리 모델	제2형 수석행정관 형(수장소속) 시 지배인형(의회소속) -> 이원제 모델에서 집행관리기능을 도입한 것	제4형 시 지배인 (city manager) 제도	제6형 타운 지배인형

 

기관 관계 및 기관운영에 따른 분류

1. 기관 통합형 : 단일기관 귀속되는 형태로 의회의 의결기능과 집행기능이 통합된 권력 통합형 정치구조의 형태이다. 대표적인 예로는 영국 의회형과 미국 일부 주에서 채택하고 있는 위원회 형을 들수 있다. 

  (1) 의회형

     ▷ 의회형은 자치단체의 의사결정과 집행기능을 모두 의회가 수행하는 형태로 대립되는 집행기관이 없다. 

     ▷ 의회 의장이 자치단체의 대표, 시장으로서의 기능을 수행한다. 

     ▷ 규모가 작은 기초자치단체의 경우에는 의회에서 사무를 직접 수행하는 경우도 있으나 대개 상임위원회별 업무 분담과 사무국을 두고 있다. 

→ 예시 ) 영국, 캐나다, 호주

  (2) 위원회형

     ▷ 의회에서 소수로 구성되는 위원회를 구성하고, 지방자치단체의 의결 및 집행사무를 위원회에서 결정하는 구성형태이다. 의회를 위원회로 부르고 3~7명의 위원이 주민 선출에 의거 의결기구를 구성하며, 각 위원이 업무를 분담, 수행하는 제도이다.

→ 예시) 미국의 일부 소규모 자치단체 

 (3) 장,단점

     ▷ 지방행정의 책임과 권한을 하나의 기관으로 집중하는 형태로 민주정치와 책임정치에 적합하지만 의결기관과 집행기관의 상호 견재와 균형을 이루지 못할경우 행정집행이 지역정치에 매몰되거나, 전문성을 상실하기 쉽다. 

     ▷ 별도의 의회 또는 집행기관을 운영하지 않기 때문에 경제적인 점이 있다. 

 

2.  기관 대립(분리)형 : 의결기능과 집행기능을 분담하고, 병립하며, 상호견제와 균형의 원칙 추구하는 형태로 시장-의회형, 의회-관리자(시지배인, 타운지배인)형 등으로 분류된다. 

 (1) 직선 시장형 : 보편적인 형태로 시장 및 의회의원을 주민 직선으로 선출한다. 권한의 배분에 따라 강시장형(시장에게 집행권한이 집중), 약시장형( 집행기관의 권한이 의회에 분산)으로 분류된다. 

 (2) 간선 시장형 : 지방의회 의원을 선출하고 의원들에 의해서 집행기관의 장으로 시장을 선출하는 형태

→ 예시) 프랑스 및 독일 일부 자치단체

 (3) 의회 - 지배인 형 : 의회과 집행기관을 업무를 위임하는 시지배인 또는 타운 지배인을 임명하고, 행정 전반을 책임처리하게 하는 형태이다. 지역에 따라 시장을 중앙정부에서 임명하거나, 직선으로 뽑는 경우도 있는데, 의례적인 정치적 직위로서의 권한만을 지닌다. 

→ 예시) 미국, 캐나다의 일부 도시 정부

 (4) 장, 단점

     ▷ 두기관이 상호 견제와 균형을 이루기 때문에 권력의 남용을 방지 할수 있다. 또 집행기관장에게 행정권이 통합적으로 주어지므로 책임성을 확보할수 있다. 

     ▷ 의회와 집행기관이 대립하게되면 행정상의 불안정이 초래될수 있으며,  간선시장형이나 의회-지배인형의 경우 주민의 의사를 반영하기 보다 의회에 결정에 따라가게될 수 있다. 

 

3) 혼합 절충형 : 기관통합 + 기관 분리, 혼합 절충형은 기관분립형과 기관 통합형의 단점을 보완하고 장점을 살리기 위한 기관 구성의 형태로, 집행기관과 의결기관을 분리시키되 합의에 따라 의회가 집행기관에 일부 참여하거나 관여하여 의결기관의 의사를 일부 반영하게 하는 형태이다. 

 (1) 의회- 참사회형 : 지방의회 산하의 소수의 의원으로 구성되는 집행위원회를 구성하여 위원회로 하여금 행정문제를 처리하게 하는 형태

  (2) 의회 지배인형 : 의회에세 전문행정인을 관리관으로 임명하여 행정을 처리하게 하는 형태

 

4) 주민 총회 형 : 주민총회를 통해 지방자치업무를 직접 운영하거나, 대리할 대표위원회를 선출하여 지방자치 전반적 행정업무를 대리하게 하는 형태

 

▶ 어떠한 형태로 취하는가에 따라서 의결기관과 집행기관의 권한이 달라지고, 나아가 기관 간 관계와 기관 운영의 특징이 결정된다. 지방자치단체의 기관구성은 전반적인 국가와 지방간 관계뿐만 아니라 지역사회의 여건, 규모, 자치 역량, 지배적인 산업구조와도 맞물려 있어 이와 함께 논의되어야 할 복합적인 사안이다.

 

지방정부의 정치/행정적 분업 관계에 따른 분류

1. 정치적 분업 관계를 기준으로

 1) 이원 대표제 모델 (분립모델) 주민으로부터 선출되는 대표기관의 형태를 집행기관과 의결기관을 나누어 분리

 2) 통합모델 : 두 기관을 하나로 통합해내는 일원 대표제 모델

 3) 직접 참정 모델 :주민들이 직접 참여하여 정치 행정기능을 수행하게 하는 모델

 

2. 지방정부가 수행하는 행정기능의 분업 관계에 따른 분류

 1) 융합 모델 : 집정기능(executive), 집행 관리기능(administration) 융합

 2) 분리 모델 : 집정기능, 집행관리 기능 분리

 

<표 1> 지방정부 내 분업 관계에 따른 주요한 기관구성 유형

		정치 기관의 분업 관계
		이원 대표제 모델 (분립모델)	일원 대표제 모델 (통합모델)	직접 참정 모델
행정기능의 분업 관계	융합 모델	제1형 수장에 (강 시장 제, 약 시 장제)	제3형 일원 대표제 카운실형, 이사회형, 참사회형,의원내각제형	제5형 직접민주제 주민총회(타운미팅) 형
	분리 모델	제2형 수석행정관 형(수장소속) 시 지배인형(의회소속) -> 이원제 모델에서 집행관리기능을 도입한 것	제4형 시 지배인 (city manager) 제도	제6형 타운 지배인형

 

 

참고

1. 최진혁(崔珍赫). "우리나라 지방정부 기관구성의 다양화 방안." 韓國地方自治學會報 28.2 (2016): 87-111.

2. 최창호.(2009). 지방자치학. 삼영사.