◎ 자치권이란
지방자치단체가 소관사무를 자율적으로 처리할 수 있는 포괄적인 권리와 능력을 말하는데, 지방자치단체가 지역공동단체로서의 그 존립 목적을 실현하기 위해 가지는 자율적 통치권을 말한다.
| 자치권 | 자치입법권 | 조례 제정권 |
| 규칙 제정권 | ||
| 자치행정권 | 자치 조직권 | |
| 자치 행정권 | ||
| 자치 재정권 | ||
| 자치 계획권 | ||
| 자치 사법권 |
◎ 자치권의 속성
지방자치단체의 자치권은 법률로 정해지기 때문에 그 권한은 국가권한에 종속되지만, 시대와 지역적 상황에 따라서 국가로부터 일정한 자주성을 갖고 있으며, 자치권은 자치단체 관할 구역의 주민과 물건에 대해서 포괄적으로 행사될 수 있다.
◎ 자치권의 내용
▶ 자치 입법권
"지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다" - 헌법 제8장, 제117조 1항
"주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다" - 제15 조 단서
※ 「지방자치법」은 조례와 규칙의 22 형식을 인정하고 있으며, 「지방교육자치에 관한 법률」「지방교육자치에 관한 법률」은 자치입법으로 교육규칙을 인정하고 있다.
"지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례(條例)를 정할 수 있다" - 지방자치법 제28조
☞ "법령의 범위 안에서"라는 것은 "법령에 위반되지 않는 범위 안"을 의미하는 것으로 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때는 법률의 위임이 있어야 한다.
① 조례 제정권
"지방자치단체장은 법령·조례가 위임한 범위 안에서 그 사무에 관하여 규칙을 정할 수 있다" - 지방자치법 제29조
" 시ㆍ군 및 자치구의 조례나 규칙은 시ㆍ도의 조례나 규칙을 위반해서는 아니 된다." - 지방자치법 제30조
"지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다." - 지방자치법 제13조
☞ 조례는 "소관사무"에 대해서 정하는 규범이기 때문에 지방자치법 제9조 1항의 자치사무와 단체 위임 사무를 처리한다.
☞ 지방자치단체의 종류별 사무배분 기준(제10조)에 따라 조례를 제정한다.
☞ 국가사무(제15조)와 지방자치단체장이 중앙정부의 일선기관의 지위에서 처리하는 기관위임사무에 대해서는 조례를 제정할 수 없다.
② 규칙(規則) 제정권
지방자치법 제29조에 따라 지방자치단체장이 법령 또는 조례가 위임한 범위 안에서 그 권한에 속하는 사무에 관해 정하는 규범을 말한다. 이때의 사무는 고유사무와 단체위임사무 그리고 기관 위임사무를 포함한다. 집행기관에 위임된 사무는 지방의회 조례로 제정할 수 없고 반드시 규칙으로 정해야 한다.
조례규정 지정사항 및 의회 전속사항은 규칙으로 정할 수 없고, 규칙으로는 벌칙을 정할 수없다. 규칙이 위법하거나 현저히 부당하다고 인정될 때 감독기관은 시정을 명하고, 그 기간 내에 이행하지 않는 경우는 취소하거나 정지할 수 있다.
▶ 자치 조직권
자치조직권은 지방자치단체가 자기 사무를 처리하는데 필요한 조직을 자주적으로 정할 수 있는 권리를 의미한다. 하지만 대통령령인 <지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정>에 의해서 많은 제한을 받고 있다.
지방자치 단체장은 조례 또는 규칙이 정하는 바에 의해 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속행정기관 또는 하부기관에 위임할 수 있고(제117조 1항), 관할 지방단체나 공공단체 또는 사무소 출장소에 위임 또는 위탁할 수 있다.(117조 2항) 또한 주민의 권리, 의무와 직접 관련되지 않은 사무는 법인, 단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다. (117조 3항)
지방자치 단체장은 직원에 대한 임면, 교육훈련, 복무, 징계 등에 관한 권한(118조)이 있다.
▶ 자치 행정권
지방자치단체가 자기 사무를 자주적으로 처리할 수 있는 권리를 가진다. 자치 행정권은 지방자치법, 지방 공무원법, 주민등록법, 군민기초생활보장법 또는 그 시행령 등에 사무처리의 기준과 절차에 구체적으로 규정하고 있다. 지방자치법에서 자치단체장의 위법, 부당한 명령처분에 대한 시정명령권과 취소, 정지권(지방자치법 제188조 1항) 및 자치사무에 대한 행정자치부장관 또는 시, 도지사가 자치사무에 대한 감사권(지방자치법 제190조 1항)을 규정하고 있다.
▶ 자치 재정권
지방자치단체가 자기 사무를 처리 수행하는데 필요한 경비를 자주적으로 조달하고 관리하는 권리를 의미한다. (헌법 제117조 2항, 지방자치법 제140 ~ 158조 참조).
지방자치단체는 법률이 정하는 바에 따라서 (조세법률주의) 지방세를 부과, 징수할 수 있다. (지방자치법 제13조)
☞ 즉 스스로 세목을 개발하여 일정한 세율에 따른 지방세를 부과할 수 있고, 필요시 지방자치 단체장과 지방자치단체 조합의 장은 필요한 절차를 거쳐 지방채를 발행할 수 있다.(지방자치법 제139조)
▶ 자치 계획권
자치계획권이란 지방자치단체가 그 사무를 수행하기 위해서 구속력 있는 계획을 수립하고 상위계획에 참여할 수 있는 권리를 말한다.
▶ 자치 사법권
대개 영미를 제외한 나라에서는 자치 사법권(치안판사제도나 자치법원 설치등)이 자치권에 속하지 않는다.
◎ 자치권에 대한 과제중심의 분류 방법 - 하혜수 (2020)
▷행정적 지방 분권
① 사무이양 : 기관위임사무, 중앙-지방 사무 재배정 등
② 조직 인사 : 지방 인사제도의 자율성과 투명성
③ 자치권 강화 : 교육 자치제 개선, 자치경찰제도입, 특행 기관 정비 등
▷ 정치적 지방 분권
① 대표 선출 : 지방 의정활동 활성화 및 책임성, 지방선거제도 개선등
② 국정참여 : 중앙-지방협력기구 설치
▷주민 분권
① 주민 결정 : 주민투표제, 주민 소환제, 조례 주민직접발안제 등
② 주민참여 : 자원봉사활동 장려·지원, 주민감사청구 요건 강화 등
③ 협치 : 시민사회기반 강화, 주민 참여예산제도 확대 등
▷재정적 지방 분권
① 지방세: 지방 세정제도 개선, 구세와 지방세 합리적 조정, 고향사랑 기부제 도입등
② 재정 조정 :지방교부세 제도 개선, 국고보조사업 개편, 지방재정의 자율성 제고 등
③ 재정 책임 : 지방재정의 건전성, 투명성 제고, 지방 재정 정보공개 및 접근성 확대 등
▷ 법률적 지방분권
① 자치입업 : 자치입법권 확대, 자치분권법령 사전협의제 도입 등
▷ 자치역량
① 내부역량 : 내부혁신과 공무원 역량강화, 지방정부 평가제도 개선, 지방공무원 전문성 강화, 지방공무원 인사교류 확대, 자치분권형 평가체제 구축 등
② 외부역량 : 지자체 간 행정협력체제 정비, 자치단체 간 협력 활성화 지원책 마련 등
◎ 지방자치와 로컬 거버넌스
요즘 지방정부의 왜소화와 제도 미비로 인해서 지방자치에 대한 보완을 위한 논의의 등장과 함께, 중앙과 지방간의 역할 분담의 필요성과 기초지방자치단체의 활성화라는 관점에서 로컬 거버넌스 체제로의 전환을 요구하의견이 나오고 있다. 결국 중앙 의존에서 벗어나 자립하려는 지역차원의 새로운 각성으로도 거버넌스가 필요하다는 것이다.
오늘날 현실적인 정치영영에서는 지방자치의 강화를 위한 전제조건으로 지방 분권과 지방정치가 활성화를 위한 제도개혁에 큰 관심을 보이고 있다. 각 지자체의 역량과 비전으로 경제발전과 지역민의 삶의 질을 제고할 수 있는 지방 차원에서 거버넌스에 대한 학술적, 정책적 연구가 활발하게 이루어지고 있다.
특히 지방정부와 지방의회의 역량을 제고하기 위한 방안들과 지역주민들이 참여하는 지방정치화 행정을 위한 개혁방안들이 모색될 수 있다. 또한 중앙정부와 지방정부 간의 협력을 위한 방안이 연구될 수 있다. 전 국민에게 지역에 관계없이 주거, 교육, 의료, 문화 등의 영역에서 균등한 삶의 환경을 제공하기 위한 제도적, 정책적 차원에서의 변화가 필요하다. 그러나 현실에서는 지방정치의 중앙정치에의 종속성, 수도권 집중과 수도권-비수도권 간의 격차, 지역별 불균형등 해결해야 할 문제들이 여전히 존재한다.
김호성,「한국과 동아시아 지방자치제도의 이해」,2022, 소망
서재호 ( Seo Jae-ho ). "권리, 제도, 주권: 지방자치에서 자치권의 본질에 대한 연구." 韓國行政學報 54.4 (2020): 297-322.
하혜수,「지방분권 오디세이 우리나라 지방분권의 진단과 대안」 (서울, 박영사, 2020), pp.72~100
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