우리나라 지방자치단체의 기관구성 변천

▌기관구성방법의 변천사

지방자치 : 1948 : 1948년 제헌헌법 제 8장의 지방자치 규정으로 명문화 되었음

⓵ 도입기 : 1948년 제헌헌법에 지방자치 관련 조항의 신설 ~ 1960년 제3차 지방선거까지

1949년 「지방자치법」의 제정에 따라, 1952년 제1차 지방선거를 통해 기초 및 광역의회의 의원을 선출

※ 제4차 법 개정(1958. 12. 26)도 자유당 의원만으로 심의되었는데, 주요한 변화는 기초단체장의 임명제와 동･리장의 임명제 그리고 지방의원의 임기연장(4년) 등을 내용으로 삼고 있어, 이 역시 1960년 봄 정･부통령 선거를 앞두고 지방행정조직의 동원을 목적으로 삼는 것이었다. 즉, 자유당은 장기 집권의 책략으로 시읍면장을 여당 인물로 임명함으로써 다가오는 대통령 선거(1960.3.15)에 대비하여 관권선거로 정권을 연장하려 하였다.

 

⓶ 중단기 : 1961년 「지방자치에 관한 임시조치법」이 시행됨으로써 지방 의회가 해산되고, 자치단체장이 임명제로 전환되면서 1991년 지방자치가 부활할 때까지

 

⓷ 부활·발전기: 1988년 ~ 현재까지 「지방자치법」의 전문개정을 통해서 1991년 기초 및 광역의회 의원이 선출되고, 1995년 자치단체장을 주민이 직접 선출함으로써 본격화

 

구분	도입기(1948~1960)	중단기(1961~1990)	부활·발전기(1991~현재)
자치단체 종류	광역단체: 서울특별시·도 기초단체: 시·읍·면	광역단체: 서울특별시·직할시·도 기초단체: 시·군	광역단체:특별시·광역시(특별자치시) ·도(특별자치도) 기초단체:시·군·자치구
기관구성	기관 분리, 기관대립형(지방 의회+집행기관)	기관 통합형(지방 의회 폐지)	기관 분리, 기관대립형(지방 의회+집행기관)
단체장 선출	1948. 제헌헌법 제8장 1949. 7. 4 지방자치법(법률 제32호) 1기(1952년): 임명제/간선제 서울특별시장·도지사(광역단체) : 대통령 임명 시·읍·면장: 의회 간선 2기(1956년): 임명제/직선제 서울특별시장·도지사: 대통령 임명 시·읍·면장: 주민직선 (1958년) : 기초 광역단체장 :임명제 3기(1960년): 주민직선 서울특별시장·도지사: 주민직선 시·읍·면장: 주민직선	임명제 - 국가공무원으로 충원	1987년 직선제 개헌과 노태우 후보의 공약 제7차, 제8차, 제9차 법 개정을 거쳐 1991년 지방의원 선거 시행 1995년 단체장 포함 지방선거 실시 4기(1995년)~9기(2014년): 주민직선 시·도지사: 주민직선 시·군·구청장: 주민직선
의회 의원 선출	1기(1952년)~3기(1960년): 주민직선 서울특별시·도의원: 주민직선 시·읍·면의원: 주민직선	의회 폐지 서울특별시·도: 내무부 장관 승인 시·군: 도지사 승인	4기(1991년)~10기(2014년): 주민직선 시·도의원: 주민직선 시·군·구의원: 주민직선

 

2) 역대 지방자치단체장의 선임방식과 기관 운영의 역할 관계

첫째, 자치단체장을 직선제로 선출한 결과 선거제에서 오는 제약이 많아 자치단체장이 그 직무에 전념할 수 없었다.

둘째, 직선제는 유능한 인재나 행정/관리전문가를 자치단체장으로 선출하는 데 도움이 되지 못했다.

셋째, 자치단체장이 유력한 지방 토호 세력의 압력을 받아 그들의 특수이익을 옹호하였고 유권자 만나는 일과 접대에 많은 시간을 빼앗겨야 했다.

넷째, 상급 기관의 지시/감독을 경시하였고 개인적 용무로 자리를 비우는 등 근무가 성실하지 못했다.

다섯째, 영향력 있는 선거권자들의 무리한 인사청탁과 압력으로 자치단체 공무원의 인사가 정실에 치우쳤다.

여섯째, 차기 재선을 노린 인기 획득에 치우친 나머지 행정의 공정성을 잃는 사례가 많았다.

일곱째, 선거운동에 과다한 비용을 지출하였고, 그 부채를 갚기 위해 공무를 빙자하여 사리사욕을 추구하는 행위가 적지 않았다.

여덟째, 자치단체장 입후보를 둘러싼 주민간의 대립/마찰로 인하여 이웃 간의 선린관계를 해치고 감정이 악화되는 예가 적지 않았다.

끝으로 제1공화국의 광역단체장 선임을 포함하여 중앙정부에 의한 임명(관선)단체장의 경험을 평가해 볼 때, 관선 단체장은 행정 전념을 통한 행정 전문화의 기여, 중앙정부와 지방자치 단체 사이의 협조 원활화 등의 장점이 있다. 그러나 중앙정부에 의한 임명단체장은 관료주의적 행정 운영, 민의 반영의 약화, 지방자치단체의 중앙에의 예속화 등의 단점이 있다는 점에서 불완전한 지방자치의 운용이란 비판을 받는다

 

 

참고

1. 최진혁(崔珍赫). "우리나라 지방정부 기관구성의 다양화 방안." 韓國地方自治學會報 28.2 (2016): 87-111.

2. 최창호.(2009). 지방자치학. 삼영사.