본질적 행정가치 - 공익의 실체설과 과정설

공익 (Public Interest, 공공의 이익)이란 행정행위의 주요한 규범적 기준으로, 공공조직의 설립 목적이자 추구해야할 목표이다. 공익은 사회공동체 내 다수의 이익이나 사회공동체의 이익 혹은 사회구성원의 합의된 이익으로 정의 할 수 있는데, 이러한 .공익을 바라보는 시각은 시간의 흐름에 따라 실체설과 과정설로 나뉩니다. 이 두 접근법은 공익이 고정된 실체적 가치로 존재하는가, 아니면 과정에서 형성되는 가치인가에 대한 차이를 반영합니다.

 

실체설 (Substantive Theory)

실체설은 공익을 객관적이고 고정된 실체로 보는 접근입니다. 즉, 공익이란 사회 구성원 간에 동의된 불변의 가치나 목표로, 행정이 이를 실현해야 한다고 믿습니다. 이 관점에서는 공익이 사전에 정의된 상태로 존재하며, 행정의 역할은 이러한 공익을 파악하고 실현하는 것입니다.

실체설에서 공익은 사익과 구별되는 적극적 개념으로 공익의 존재성을 인정하고 있습니다.

주요 특징:

• 공익은 고정된 실체로 존재하며, 누구나 동일하게 받아들일 수 있는 명확한 목표를 갖습니다.
• 특정 집단의 이익이나 개인의 이익이 아닌, 사회 전체의 이익을 반영하는 공익이 존재합니다.
• 공익은 시간이 지나도 크게 변하지 않으며, 보편적 가치로 작용합니다.
• 공무원이나 행정가는 객관적으로 존재하는 공익을 발견하고 실현하는 역할을 합니다.

대표적 학자: 플라톤, 아리스토텔레스, 루소, 헤겔, 마르크스, 등

• 플라톤과 아리스토텔레스는 공익을 이상적인 국가가 추구해야 하는 보편적 가치로 보았습니다. 그들에게 공익은 변하지 않는 영원한 가치였으며, 정부와 통치자들은 이를 실현해야 한다고 강조했습니다.
• 루소의 일반의지(General Will) 개념도 실체설에 가깝습니다. 루소는 공익을 사회 구성원들이 공동으로 추구해야 하는 집단적 의지로 보고, 개개인의 사적 이익을 넘는 공통된 선이라고 했습니다.

실체설의 비판:

• 공익을 하나의 고정된 실체로 보면, 다양한 가치를 가진 현대 민주사회에서 모든 사람의 동의를 얻기 어렵다는 비판을 받습니다.
• 공익을 사전에 규정하고 고정된 상태로 간주할 경우, 권위주의적인 통치가 될 위험이 있습니다. 즉, 공익을 미리 정의된 것으로 받아들여, 다양한 사회적 목소리와 변화를 반영하지 못할 수 있습니다.

과정설 (Procedural Theory)

과정설은 공익을 고정된 실체가 아닌, 사회적 과정에서 형성되는 것으로 봅니다. 이 접근에서는 공익이 사전에 정의되지 않으며, 다양한 이해관계자들 간의 의견 조정과 협의를 통해 공익이 결정된다고 봅니다. 즉, 공익은 시간과 상황에 따라 변화하며, 여러 집단의 상호작용 속에서 형성됩니다.

주요 특징:

• 공익은 고정된 상태로 존재하지 않고, 정책 결정 과정에서 협의와 조정을 통해 형성됩니다.
• 공익은 사회적, 정치적, 경제적 변화에 따라 유동적이고 상황 의존적입니다.
• 행정의 역할은 다양한 이해관계자들의 목소리를 반영하고 합의와 조정을 통해 공익을 만들어가는 과정을 관리하는 것입니다.
• 공익은 절대적이고 불변하는 가치가 아니라, 시간에 따라 변화할 수 있는 상호 협력의 결과물로 이해됩니다.

대표적 학자: 홉스, 흄, 벤담, 베르그송, 찰스 린드블롬, 존 듀이 등

• 찰스 린드블롬은 정책결정에서 점진주의를 주장하며, 공익을 사회 구성원들이 계속 협의하고 조정하는 과정에서 도출되는 것으로 봤습니다.
• 존 듀이는 공익을 토론과 숙의를 통해 형성되는 사회적 과정으로 이해했습니다. 그는 공익이 다양한 의견과 대립을 통해 조정되고, 사회적 합의에 도달하는 과정에서 형성된다고 보았습니다.

과정설의 장점:

• 다양한 집단과 이해관계자들이 토론과 협상을 통해 다원적 가치를 반영할 수 있기 때문에, 현대 사회의 복잡성과 다원주의에 더 적합한 접근입니다.
• 공익을 고정된 것이 아니라 변화하고 발전하는 것으로 봄으로써, 민주적 참여와 숙의를 강조합니다. 이는 다양한 사회 구성원들의 의견을 반영하는 데 유리합니다.

과정설의 비판:

• 공익이 과정에서 결정되는 만큼, 객관적 기준이 부족할 수 있습니다. 즉, 어떤 합의가 이루어졌을 때 그 합의가 진정한 공익을 반영하는지 판단하기 어렵습니다.
• 다양한 이해관계자들이 공익을 둘러싸고 갈등을 벌일 경우, 합의에 이르기 어려울 수 있으며, 공익을 실현하는 과정에서 비효율성이 발생할 수 있습니다.

비교

구분	실체설	과정설
공익의 정의	고정된, 객관적 실체로 존재하는 공익	협의와 조정을 통해 형성되는 공익
변화 가능성	불변적, 보편적 가치	상황에 따라 유동적이고 변화할 수 있음
행정의 역할	고정된 공익을 발견하고 실현하는 것	다양한 의견을 조정하고 합의를 도출하는 것
대표 학자	플라톤, 아리스토텔레스, 루소	홉스, 벤담, 흄린드블롬, 존 듀이
장점	명확하고 고정된 목표 설정이 가능	다원주의 사회에서 민주적 의사결정 반영 가능
단점	현대 사회의 다양한 가치 반영 어려움	공익의 기준이 모호해질 가능성 있음

 

이처럼, 실체설은 공익을 고정된 실체로 보고 이를 실현하는 것을 목표로 하며, 과정설은 공익이 다양한 이해관계자들의 협의 과정을 통해 결정된다는 점에서 행정의 역할이 다르게 설정됩니다.