예산 과정

예산과정은 행정부의 예산안 편성 및 국회 제출, 국회의 예산안 심의·확정, 각부처의 예산집행을 거쳐 국회의 결산 승인으로 종료되며 이러한 일련의 연속적인 순환 과정은 매 회계연도마다 반복적으로 이루어진다.

예산과정

따라서 특정연도를 기준으로 보면 당년도의 예산집행과 함께 다음연도의 예산편성, 전년도의 결산이 동시에 이루어지게 된다.

 

예) 2021회계 연도의 경우 2021년도 예산집행과 함께 다음연도인 2022년도 예산편성, 전년도인 2020년도 결산 작업이 동시에 이루어진다.

우리나라의 경우 예산편성권은 행정부에 있으며, 국회는 행정부로부터 제출된 예산안을 심의·확정하고, 각 부처는 국회에서 확정된 예산에 따라 집행한다. 예산집행 결과인 결산은 국회의 결산 심사로 종결된다.

 

※ 예산 과정의 정치적 성격

① 예산 결정 과정에서 이해 관련 당사자의 이익이 조정된다.

② 조정과 타협의 과정에서 점증주의적 행태가 나타난다.

③ 이해관계 입장을 예산 증대를 요구하는 주창자와 예산을 지키려는 옹호자 간의 관계로 파악할 수 있다.

 

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1. 예산 편성 : 행정부에서 예산안을 만들어 국회에 제출할때까지의 활동

국가 정책은 궁극적으로 재정활동을 통해서 구현된다.
경제정책은 재정 이외의 금융정책과 각종 행정행위 등을 통하여 이루어지므로 재정정책은 경제정책 수단의 하나라고 할 수 있으나, 금융 자유화가 진전되고 각종 행정 규제가 완화되는 상황 하에서
경제정책 수단으로서의 재정정책은 그 중요성이 점차 커지고 있다.
예산편성도 종전과 같이 사업별로 재원을 배분한다는 소극적인 자세를 벗어나서 국정 목표를 구현해 나가는 중요한 수단으로서의 역할이 강조되고 있다.
예산편성 과정은 정부내부에서 예산안을 마련하는 과정이다.
우선 중앙행정기관별로 설정된 정책목표를 달성하기 위해 사업별 우선순위, 적정투자규모 등에 대한 검토를 거친 후 통보 받은 지출한도를 고려하여 5월 31일까지 기획재정부에 다음연도 예산을 요구하게 되며 6월 이후 예산안을 국회에 제출하는 9월 3일까지 기획재정부와 부처 간에 정부예산안 마련을 위한 협의 조정과정을 거치게 된다. (헌법 제54조)

 

 

   1) 중기사업계획서 제출

당해연도를 포함한 5개년의 재정소요를 감안하여 주요 사업에 대한 중기사업계획서를 1월 말까지 기획재정부로 제출하며 기획재정부는 이를 토대로 4월 말까지 각 부처로 지출한도를 통보한다.
이 과정에서 전반적인 세입 여건과 재원 조달 방안 등에 대한 점검을 통하여 적정 재정규모가 추산되고 예산편성의 기본 방향이 모색될 뿐만 아니라 기준 단가의 책정, 예산과목 정리, 사업별 추진실태 및 성과 분석 등 예산편성을 위한 사전 준비와 재정지출의 생산성을 높이기 위한 각종 대안들이 마련된다.

 

   2) 예산안편성지침 통보

예산안편성지침은 다음 해의 국내외 경제 전망, 재정 운용 여건, 예산편성 방향, 경비별 예산편성 및 요구 지침, 예산 요구 시 제출 서류 및 작성 양식 등이 포함되어 있다.
기획재정부는 예산안편성지침 안을 마련하여 공무원과 민간 전문가로 구성된 재정정책자문회의의 의견을 수렴한 후 국무회의 심의와 대통령 승인을 얻어 최종 확정하여 3월 31일까지 각 부처에 시달한다.(국가재정법 제29조)
예산안편성지침은 각 중앙관서가 예산을 요구하는 준거가 되기도 하고 재정당국으로서는 예산편성의 기본 틀이 되는 중요한 내용을 포함하고 있다.

 

   3) 예산요구 및 예산편성 준비

각 중앙관서는 지출한도 및 예산안편성지침이 통보되면 4～5월에 걸쳐 지방자치단체 등 재정지원을 받는 기관으로부터 예산요구를 받아 이를 내부적으로 조정한 후, 예산요구서를 작성하여 5월 31일까지 기획재정부에 제출하여야 한다.(국가재정법 제31조)
이 기간 중 기획재정부에서는 예산편성을 위한 사전 준비가 지속적으로 이루어진다. 대형 투자사업 및 주요 재정사업 등에 대한 예산집행 실태를 점검하는 것은 물론, 예산제도 및 재정개혁을 위한 제도 개선 과제의 검토 등이 이루어진다.

 

   4) 사업별 심의 및 예산안 편성

예산안 편성을 위한 사업별, 분야별 구체적인 실무작업은 각 부처가 5월 31일까지 예산 요구서를 제출함으로써 본격화된다.
기획재정부는 예산요구서가 접수되면 요구 규모를 취합하여 가용재원과 비교·검토한 후, 국정 목표와 연계한 중점 지원 내용 등 분야별 예산편성을 위한 심의방향을 마련한다.
기획재정부 예산실 내 각 소관 예산담당과는 6월 초부터 각 부처의 예산 요구서를 토대로 분야별, 부문별, 부처별로 4월 말에 통보한 지출한도 및 재정원칙 준수여부를 검토한다.
기획재정부에서는 예산편성 방향과 각종 편성기준, 사업 추진현황 분석 등을 기초로 소관 부처의 의견을 청취한 후 예산 지원 내용을 조정한다.
이러한 과정을 통해 예산 담당자는 사업 추진 실태와 애로 사항을 파악하고, 소관 부처와 수차례 토의를 거쳐 재정 여건과 사업의 우선순위에 대한 공감대를 형성해 나간다.
이러한 일련의 과정을 거쳐 기획재정부의 실무 안을 토대로 7월 중순부터 8월 중순 사이에 관계기관과의 협의가 이루어지게 된다.
시·도지사 협의, 당정협의(정당설명회), 재정정책자문회의 등이 이러한 절차에 해당된다. 이는 예산편성에 있어 각계각층의 폭넓은 의견을 수렴하고 절차적 투명성도 높이기 위한 것이라 할 수 있다.

 

   5) 예산편성의 순기

기간	사 항	비고
전년도 12월 31일까지	국가재정운용계획 수립 지침 통보(기획재정부장관 → 각 중앙관서의 장)
1월 31일까지	중기사업계획서 제출(각 중앙관서의 장 → 기획재정부장관)	해당 회계 연도부터 5회계연도 이상의 동안의 신규사업 및 기획재정부장관이 정하는 주요 계속사업에 대한 중기사업계획서 제출 총사업비 500억원 이상인 사업에 대하여는 별도의 타당성 심사
3월 31일까지(2017년도 예산안부터)	다음 연도 예산안 편성 지침 통보(기획재정부장관 → 각 중앙관서의 장) 예산안 편성 지침 국회 예산결산특별위원회 보고(기획재정부장관 → 예산결산 특별위원장)	예산안편성의 기본방향 및 주요비목의 단위·단가 국가재정운용계획과 예산편성을 연계하기 위하여 중앙관서별 지출 한도를 포함하여 통보 가능
5월 31일까지(2017년도 예산안부터)	예산요구서 제출(각 중앙관서의 장 → 기획재정부장관)
6월～8월	분야별 요구수준 분석 및 심의방향 마련 예산안 작성(예산심의회 운영) 예산안 편성 기획재정부 내부 조정	관계 부처, 이해관계자 의견수렴 시·도지사 협의 정당 설명회, 재정정책자문회의 등 대통령 보고 예산자문회의
8월 말	예산안 확정 국무회의 심의 및 대통령 승인
9월 3일까지(2017년도 예산안부터)	예산안 국회 제출	회계 연도 개시 120일 전까지(2017년도 예산안부터)

시ㆍ도지사 협의회는 지방자치단체의 의견을 수렴하는 통로로서 1998년에 처음 도입되었다.
중앙정부로서는 적자재정 여건 등 중앙정부의 재정 상황, 예산편성 방향과 내용을 설명하는 기회가 되고 각 지방자치단체로서는 해당 지방자치단체의 재정 여건을 설명하고
중앙정부에 지원을 요구한 사업 들을 재차 설명할 수 있는 기회가 되어 상호 유익한 제도로 평가되고 있어 정례화되고 있다.
예산편성은 한정된 재원을 분야별로 배분하는 과정이므로 사업별 타당성과 함께 정치·사회적 측면도 동시에 고려되어야 한다.
정부에서 마련한 예산안은 통상 8월 초에 개최되는 당정 협의(정당설명회)를 통하여 각계 각층의 폭넓은 의견을 수렴하게 된다.
당정 협의에서는 조세 부담 및 재정규모의 적정성, 분야별·사업별 투자 규모, 지역간 균형 발전, 지역 주민 여론 등이 종합적으로 검토된다.
이와 함께 재정정책자문회의를 개최하여 재정관련 전문가 등의 의견도 수렴하게 된다.

   6) 정부 예산안 확정 및 국회 제출

당정 협의를 거친 예산안은 국무회의의 의결과 대통령의 승인을 얻어 회계연도 개시 120일 전인 9월 3일까지 국회에 제출된다(국가재정법 제33조).
국회 제출시에는 세입세출예산 총계표 및 순계표, 세입세출예산 사업별 설명서 등 국회에서 예산 심의를 하는 데 필요한 일체의 자료나 통계가 수록된 소정의 법정 서류가 첨부된다.
그 동안은 단순히 예산 자체에 대한 첨부서류만 제출했으나 2009년 예산안부터는 성과계획서를, 2010년도 예산안부터는 성인지예산서를, 2011년도 예산안 부터는 조세지출예산서를 제출하도록
국가재정법을 개정하여 세출예산의 효과·성과 등에 대한 국회의 심사가 이루어질 수 있도록 하고있다.

 

1. 예산안첨부서류 : 국가재정법 제 34조에 따른 법정 서류

1. 세입세출예산 총계표 및 순계표
2. 세입세출예산사업별 설명서
3. 계속비에 관한 전년도 말까지의 지출액 또는 지출추정액, 해당 연도 이후의 지출예정액과 사업전체의 계획 및 그 진행상황에 관한 명세서
4. 총사업비 관리대상 사업의 사업별 개요, 전년도 대비 총사업비 증감 내역과 증감 사유, 해당 연도까지의 연부액 및 해당 연도 이후의 지출 예정액	2015년도 예산안부터 제출
5. 국고채무부담행위 설명서
6. 국고채무부담행위로서 다음 연도 이후에 걸치는 것에 있어서는 전년도 말까지의 지출액 또는 지출추정액과 해당 연도 이후의 지출예정액에 관한 명세서
7. 완성에 2년 이상이 소요되는 사업으로서 대통령령으로 정하는 대규모 사업의 국고채무부담행위 총규모	2015년도 예산안부터 제출
8. 예산정원표와 예산안편성기준단가
9. 국유재산의 전전년도 말에 있어서의 현재액과 전년도 말과 해당 연도 말에 있어서의 현재액 추정에 관한 명세서
10. 성과계획서
11. 성인지 예산서
12. 조세지출예산서
13. 독립기관의 세출예산요구액을 감액하거나 감사원의 세출예산요구액을 감액한 때에는 그 규모 및 이유와 감액에 대한 해당 기관의 장의 의견
14. 회계와 기금 간 또는 회계 상호간 여유재원의 전입·전출 명세서, 그 밖에 재정의 상황과 예산안의 내용을 명백히 할 수 있는 서류
15. 「국유재산특례제한법」 제10조제1항에 따른 국유재산특례지출예산서	2016년도 예산안부터 제출
16. 예비타당성조사를 실시하지 아니한 사업의 내역 및 사유	2016년도 예산안부터 제출

 

※ 예산편성에서의 정치적 전략

1) 예산을 요구하는 각 부처에서는 관련 단체의 시위를 통해 필요성을 환기하는 경우가 많다.

2) 대통령의 국정과제이거나 장관 역점사업이므로 꼭 살려야 한다는 전략을 구사

3) 중앙 예산 부서에서 제대로 검토하지 못하는 전략을 구상

4) 새롭거나 문제 있는 사업을 인기 있는 프로그램과 결합하여 만든다. (끼워 팔기식)

5) 위기의 시기에 새로운 사업을 시작한다.

6) 적은 예산을 배정받더라도 일단 새로운 프로그램을 시작하는 전략을 구상한다.

 

※ 예산편성에서의 정치적 병리

1) 불필요한 시간과 노력이 낭비된다.

2) 예산 사정 과정을 공개하지 않는다.

3) 입법부와 사법부에 대한 예산을 행정부가 통제하고 있어 재정에 관한 권력분립이 되지 못하고 있다.

4) 예산편성과정에서의 조정은 삭감으로 이루어졌다. (2004년부터는 총액 예산제도가 시행되며 병폐가 줄어들었다.)

5) 총액예산제도가 실시되면서 예산전략이 국회의 예산심의 과정에 좀 더 적극적으로 추진된다.

 

예산편성 과정의 이해