예산 및 회계제도의 개혁Ⅱ

2 프로그램 예산과 정부회계 개혁

1) 프로그램 예산제도: 품목에서 사업별로 전환

프로그램 예산(program budgeting)이란 지출이 지향하는 재화 혹은 서비스에 따라 예산을 유형화하는 것이다. 즉, 지출에 대한 '산출물(output)' 분류를 의미한다. 프로그램 예산 형식은 예산서에 제시된 숫자의 정보를 품목이 아닌 사업 단위별로 배열하는 것으로 성과주의 예산제도와 계획 예산(PPBS)에서 사용되었다. 산출물에 따라 정부 지출을 분류하는것이 프로그램 예산의 기본 개념이다. 예산서 형식을 품목별 분류가 아닌 프로그램별로 나열하는 작업은 간단하다. 하지만 프로그램 예산 체제의 핵심은 형식이 아니라 내용에 있다. 즉 이 예산의 핵심 요소는 장기적인 기획, 목표 설정, 프로그램 규명, 계량분석, 성과분석 등이다. 이러한 정보가 예산서 혹은 사업구조에서 명시적으로 확인될 수 있어야 한다.

프로그램 예산제도는 정부활동을 사업별로 조직하고, 개별 목적을 달성하기 위한 대안들을 규명하고, 각 대안의 비용과 편익을 결정한다. 그리고 순편익이 극대화되는 대안을 선택한다. 간단히 말해서 이 제도는 기본적인 예산 결정에 대해 공식화된 경제적 분석을 더욱 강화하려는 것이다.

우리나라는 디지털 회계 시스템 구축과 함께 전 부처의 예산을 프로그램 예산서로 작성하고 있다. 부처의 예산서는 디지털 회계 시스템 홈페이지에 공개되어 있어 각 부처의 예산사업에 배정된 재원, 사업의 목적, 그리고 기능을 구체적이고 쉽게 확인할 수 있다.

 

품목별 예산과 프로그램 예산의 비교

구분	품목별 예산 제도	프로그램 예산제도
접근방식	투입과 통제 중심	성과와 자율중심
예산 편성의 초점	예산 품목 (지출 통제)	프로그램 단위/ 사업단위 (자율, 결과 책임)
시계	단년도 예산 (전년도 예산에 점증)	다년도 예산 (국가 재정운용계획에 근거)
예산 운영 방식	상향식(bottom-up)	하향식(top-down)
예산 사정	예산 삭감과 증감액 위주 심의, 분야·사업간 예산액 개수 조정	정책적 예산 심의, 사업우선 순위와 효과 판단

 

2) 발생주의 복식부기와 정부회계제도 개혁 ·

정부의 복식부기는 1999년도부터 정부부문의 효율성, 투명성 및 생산성을 높이기 위해 추진했으나 2009년도부터 국가회계법 제12조 재무회계의 원칙에서는 "국가의 재정 활동에서 발생하는 경제적 거래 등은 발생 사실에 따라 복식부기 방식으로 회계 처리되어야 한다."고 규정하고 추진되었다.

전통적으로 중앙 및 지방정부의 회계는 대부분 현금주의 방식에 의한 단식부기를 중심으로 운영했다. 중앙정부의 일반회계와 기타 특별회계는 단식부기이며, 기업특별회계와 공공기금은 복식부기와 발생주의를 적용한다. 지방정부는 일반회계 및 기타 특별회계를 지방재정법에 따라 단식부기로 운영하고 상하수도, 지방공영개발 등 지방공기업특별회계는 지방공기업법에 의거해 복식부기로 운영했다.

 

<단식부기의 문제점>

NO	문제점
1	재정의 총괄적이고 체계적인 현황 파악이 곤란 → 통합재정상태표가 없어 연계성 없이 재정 상황들이 단편적으로 구분·관리되어 재정에 대해 총괄·체계적 인식이 곤란
2	자산·부채 인식 어려워 회계건전성 파악 능력 결여 → 예를 들어 단식부기에서는 상당액의 부채(예: 미지급금)가 존재해도 현금으로 지출되지 않은 경우 세입세출 결산서에는 재정이 건전한 상태인 것처럼 결산
3	오류의 자기 검증 및 회계 간의 연계성 분석 기능이 결여 → 자산, 부채, 현금 등이 독립적으로 기록되어 상호간 연계성 파악이 곤란 → 단식부기에서는 세금을 부과하고 아직 징수하지 않은경우에는 현금의 유 · 출입이 없어 미수 내역이 회계장부에 기재되지 않고 별도로 관리되면서 조세 채권의 적정관리가 미흡

 

발생주의 방식에 따른 복식부기를 도입하면 우선 정부 재정활동의 효율성·투명성 및 책임성이 제고되고 미래 지향적 재정관리 기반이 조성된다. 또한 공공부문의 생산성 향상을 위한 유용한 회계정보의 활용이 기대된다. 특히, 성과주의 예산, 성과감사 등 비용과 성과 개념에 입각한 성과 중심의 정부개혁 작업의 지속적 추진이 가능하다. 지방정부의 경우 회계 제도 개혁을 위해 부친시와 서울 강남구에서 처음 시범사업이 실시되었다. 이후 지방재정법 제53조에는 발생주의 복식부기를 통한 재무회계 규정을 명시했다.

 

수입과 비용이 발생하는 시점에 대한 인식 기준에 의해 현금주의 대 발생주의 방식으로 구분된다. 현금주의란 현금을 수불한 시점을 기준으로 거래를 인식하는 방식이다. 발생주의란 근원적으로 자산과 부채에 영향을 미치는 사건을 기준으로 거래를 인식하는 방식이다.

발생주의에서 인정되는 계정 과목으로는

첫째, 감가상각충당금, 대손충당금 등 자산의 징당한 가치를 반영하기 위한 평가상 충당금 및 관련 비용

둘째 퇴직급여충당금 등 미래의 대규모 지출에 대비해 현금이 지출되지 않았더라도 특정 기간의 비용으로 인식, 설정되는 부채성 충당금

셋째 미래에 지출. 수입의 가능성이 있는 손해배상 등의 우발채무, 미지급금 미수금 등의 채권·채무 등

 

2) 발생주의 복식부기와 정부회계제도 개혁 ·

정부의 복식부기는 1999년도부터 정부부문의 효율성, 투명성 및 생산성을 높이기 위해 추진했으나 2009년도부터 국가회계법 제12조 재무회계의 원칙에서는 "국가의 재정 활동에서 발생하는 경제적 거래 등은 발생 사실에 따라 복식부기 방식으로 회계 처리되어야 한다."고 규정하고 추진되었다.

전통적으로 중앙 및 지방정부의 회계는 대부분 현금주의 방식에 의한 단식부기를 중심으로 운영했다. 중앙정부의 일반회계와 기타 특별회계는 단식부기이며, 기업특별회계와 공공기금은 복식부기와 발생주의를 적용한다. 지방정부는 일반회계 및 기타 특별회계를 지방재정법에 따라 단식부기로 운영하고 상하수도, 지방공영개발 등 지방공기업특별회계는 지방공기업법에 의거해 복식부기로 운영했다.

 

<단식부기의 문제점>

NO	문제점
1	재정의 총괄적이고 체계적인 현황 파악이 곤란 → 통합재정상태표가 없어 연계성 없이 재정 상황들이 단편적으로 구분·관리되어 재정에 대해 총괄·체계적 인식이 곤란
2	자산·부채 인식 어려워 회계건전성 파악 능력 결여 → 예를 들어 단식부기에서는 상당액의 부채(예: 미지급금)가 존재해도 현금으로 지출되지 않은 경우 세입세출 결산서에는 재정이 건전한 상태인 것처럼 결산
3	오류의 자기 검증 및 회계 간의 연계성 분석 기능이 결여 → 자산, 부채, 현금 등이 독립적으로 기록되어 상호간 연계성 파악이 곤란 → 단식부기에서는 세금을 부과하고 아직 징수하지 않은경우에는 현금의 유 · 출입이 없어 미수 내역이 회계장부에 기재되지 않고 별도로 관리되면서 조세 채권의 적정관리가 미흡

 

발생주의 방식에 따른 복식부기를 도입하면 우선 정부 재정활동의 효율성·투명성 및 책임성이 제고되고 미래 지향적 재정관리 기반이 조성된다. 또한 공공부문의 생산성 향상을 위한 유용한 회계정보의 활용이 기대된다. 특히, 성과주의 예산, 성과감사 등 비용과 성과 개념에 입각한 성과 중심의 정부개혁 작업의 지속적 추진이 가능하다. 지방정부의 경우 회계 제도 개혁을 위해 부친시와 서울 강남구에서 처음 시범사업이 실시되었다. 이후 지방재정법 제53조에는 발생주의 복식부기를 통한 재무회계 규정을 명시했다.

 

수입과 비용이 발생하는 시점에 대한 인식 기준에 의해 현금주의 대 발생주의 방식으로 구분된다. 현금주의란 현금을 수불한 시점을 기준으로 거래를 인식하는 방식이다. 발생주의란 근원적으로 자산과 부채에 영향을 미치는 사건을 기준으로 거래를 인식하는 방식이다.

발생주의에서 인정되는 계정 과목으로는

첫째, 감가상각충당금, 대손충당금 등 자산의 징당한 가치를 반영하기 위한 평가상 충당금 및 관련 비용

둘째 퇴직급여충당금 등 미래의 대규모 지출에 대비해 현금이 지출되지 않았더라도 특정 기간의 비용으로 인식, 설정되는 부채성 충당금

셋째 미래에 지출. 수입의 가능성이 있는 손해배상 등의 우발채무, 미지급금 미수금 등의 채권·채무 등

3. 전통적인 예산제도 개혁

1) 품목별 예산제도

품목별 예산은 세입과 세출을 표시하면서 기관별 예산, 기관의 운영과 행정활동에 소요되는 품목을 나열해 그 내용을 금전적으로 표시한 것이다. 개별 부서의 지출을 통재하고 공무원들로 하여금 회계적 책임에 민감하도록 엄격하게 회계감사를 수행하도록 하는 것이 품목별 예산의 기본 목적이다.

제도 도입 초기는 예산개혁을 위한 조치였다. 품목별 예산제도는 공공부문의 자의적인 지출행위를 감소시키는 데 크게 기여한 것으로 평가된 바 있다. 투입 지향적 예산제도로서 사업의 성과나 예산 운영 방식보다는 비용에 대해 초점을 맞췄다. 그런데, 여기서 예산 담당자들은 전년도에 비해 개별 사업 항목들이 얼마나 더 증감되었는지를 확인할 뿐 특정 사업에 대한 성과 확보 여부를 직접적으로 고려하지 않았다. 품목별 예산은 단순하기 때문에 친숙하다는 장점이 있으나 단점이 더 많다. 무엇보다 지출 항목을 너무 엄격히 분류해 전반적인 정부 기능 혹은 전체 사업에 대한 정보를 확인할 수 없다. 따라서 정부 사업의 성격을 알지 못하고 사업 성과와 정부의 생산성을 정확히 평가할 수 없다. 특히 투입을 중심으로 예산을 편성하기 때문에 재정지출의 구체적인 목표 의식이 결여되어 있다. 품목들이 상세히 기재될수록 관리자의 유연성이 떨어지기 때문에 환경 변화가 심한 경우 능동적인 재정 대응이 어렵게 된다.

 

2) 성과주의 예산 제도: 투입에서 성과로 전환

성과주의 예산서에는 전형적으로 사업의 목적과 목표에 대한 기술서가 포함된다. 여기에 더해 성취될 업무량에 대한 측정(고객 수, 수배자 수 등), 업무가 완료될 경우 효율성(고객당 비용, 수배자당 비용 등), 그리고 사업의 효과성(시민 만족, 대기 시간, 재범률) 등이 포함된다.

성과주의 예산에서 재원들은 거리 청소, 노면 보수 등과 같은 활동 단위를 중심으로 배분된다. 성과주의 예산은 운영 관리를 위한 지침으로서 효과적이다. 관리자들은 산출물 기준으로 관련 사업에서 무엇이 기대된다는 것을 알게 되고 생산 과정을 잘 계획할 수 있게 되었다. 주어진 재원에서 더 많은 산출물을 창출하면 배정되는 재원 규모를 다음연도에도 유지하거나 증액 배정받을 수도 있다.

미국 연방정부에서 1950년대 초반의 성과주의예산 개혁은 주요한 몇 가지 변화를 이끌었다. 예산서에는 많은 양의 성과정보가 담겨지는데, 특히 산출물 중심의 업무량과 단위비용 정보가 수록된다. 또한 성과 창출을 위해 유관 부서 간 협력이 더욱 중요시되었으며 집행부와 입법부 간의 예산 및 회계에 대한 책임이 강화되었다. 그리고 회계, 관리, 프로그램 활동들 간의 밀접한 관계가 필요하다는 것이 강조되었다.

그런데 많은 긍정적 측면에도 불구하고, 성과주의 예산 제도에서는 프로그램과 비용이 적절히 연계되지 못하는 문제가 있었다. 성과주의 예산은 목표관리제도와 연계되지만 이를 적용할 수 있는 영역은 제한적이었다. 또한 경찰, 소방 등과 같은 정부의 핵심 기능에서는 적용하기 힘들었는데 사업 성과가 명확하게 명시될 수 있는 영역에 한정되어야 하기 때문이다.

단위 사업을 구분하고, 이에 따른 단위 원가를 계산하는 것도 쉽지 않았다. 우선 업무의 수량적 측정이 어렵다. 공공서비스의 경우는 업무를 동질적으로 구분하기가 쉽지않기 때문이다. 당시 정부회계의 경우에는 감가상각이나 재무제표가 발달하지 못했기 때문에 사업별 원가를 구분해내는 것이 쉽지 않았다. 마지막으로, 구체적인 개별적 사업만 나타나 있어, 전략적인 목표 의식이 결여되었다. 장기적인 계획과 연계보다는 단위사업만 중시하는 예산이기 때문이다.

한편, 성과주의 예산에서는 효율성과 효과성을 강조했다. 그러나 더 근본적인 질문에 대해서는 해결하지 못한다. 즉, 해당 사업이 정말 필요한 것인지, 제한된 지원을 유사한 사업에 대해 최적으로 배분하는 방식 등에 대한 언급은 없다. 정책결정자들이 대안적인 사업들 간에 최적안을 선택할 수 있도록 지원하는 예산개혁 작업은 1960년대부터 시작되었으며, 이후 계획예산제도(PPBS)의 도입을 통해 해결하려고 시도되었다.

 

3) 계획예산제도: 계획과 예산의 연계

계획예산제도(PPBS)의 주창자들은 정부 운영에서 효율성 개선은 장기적인 기획 목표의 설정, 이들 목적에 부합하는 대안적인 프로그램의 비용과 편익 분석, 그리고 프로그램을 예산과 입법 제안, 장기 동향 분석으로 연계시키는 등의 일반적인 접근을 통해 달성될 수 있다고 믿는다. 계획예산제도의 핵심 요소는 프로그램 예산 형식을 따른다는 것이다.

 

PPBS에 가장 큰 영향을 미친 부문은 물론 '계획'이다.

계획(planning)은 목적을 설정하고 이를 달성하기 위한 프로그램을 결정하는데 사용된다.

프로그래밍(programming)은 목적을 효율적으로 달성하기 위한 노력들을 관리하기 위한 것이다.

예산(budgeting)은 계획을 집행하는 부서들이 필요한 재원을 재정적으로 추정하는 것이다.

 

PPBS의 기본 토대는 프로그램 구조(program structures)인데 이는 프로그램 범주와 하위 범주, 그리고 프로그램 요소로 체계화된다. 예산관리부서는 개별 사업부서가 자신들의 목표를 반영해 산출물 지향적인 기준으로 모든 운영과 활동을 범주화할 것을 기대했다.

품목별 예산은 상향식 예산 과정을 수반하지만 PPBS는 반대로 하향식 접근을 선택할 수 있게 한다. 사업의 대안들을 제시하도록 하고 가장 효과적인 프로그램에 대해 재원 배분을 선택토록 하기 때문이다. 품목별 예산과는 달리, 부서별로 예산을 배정하는 것이 아니라 정책별로 예산을 배분한다. 예산 형식 측면에서 개별 부서들은 예산을 확보하기 위해 사업에 대한 영향을 분석해야 한다. 따라서 구조화된 분석의 역할이 중요하게 되고 프로그램 평가가 PPBS의 핵심을 차지한다. 이에 따라 권한의 집권화가 강화된다.

미국 연방정부 차원에서 PPBS는 많은 경험적 함의를 창출했지만 전반적으로 실패한 것으로 평가되었다. 일부 학자는 PPBS가 무차별적으로 집행되는 과정에서 개별 부서들이 PPBS를 실행할 만한 능력이 없었으며, 예산부서에서도 그들을 교육시킬 수 있을 정도의 경쟁력이 없었다고 비판했다. 또 다른 일부에서는 PPBS는 집행부와 입법부 간의 권력 균형에 영향을 미치기 때문에 정치적으로 필요한 지원을 충분히 받지 못했다는 점을 지적했다. 또한 PPBS의 참여자와 관찰자들은 의사결정 과정에 협력하는 결과뿐 아니라 측정지표와 분석기법의 개발이 현실적으로 용이하지 않았다는 문제도 지적했다.

비록 PPBS가 실패했지만 연방 프로그램의 개선을 제도적으로 정착시켰다는 점은 높게 평가된다. PPBS는 부서들로 하여금 그들의 임무와 기능을 재평가하고 투입, 산출, 그리고 목표에 대한 관계 등에 대한 양호한 정보를 축적하게 하고 고위층들에게 계획, 예산, 그리고 성과에 대한 관심을 증대시켰다. 더욱이 의사결정자들은 체제분석의 사용 빈도를 증대시켰으며, 이것이 산출물과 편익을 더 잘 이해시킬 수 있다는 가치를 인식했다. 마지막으로 PPBS는 정부에서 프로그램 평가의 양과 질을 획기적으로 증대시켰다.

 

4) 목표관리제: 목표와 예산의 연계

미국 연방 집행부서에 대한 행정통제를 강화하기 위해 닉슨 대통령은 목표관리제(Management by Objective: MBO)를 주창했다. 감독자와 부하 직원들 간의 합의를 통해 실정된 목표를 향한 과정을 추적하는 데 초점이 맞춰졌다.

목표관리제에서는 부서별 목표와 예산 제출을 연계시키려고 시도했다. 각 부서에서 예산요구서를 작성할 때 부서별 목표에 기초해 작성하도록 통보했다. 돈이 지출되는 목적을 좀 더 명확히 하도록 요구했다. 그런데 목표관리제 개혁은 기존의 예산 과정과 분리되었던 문제와 목표의 규명 및 측정의 문제 때문에 고전했다. 목표들은 모호한 용어로 표현되었고 측정도 쉽지 않았다. 더욱이 단일 연도에는 성취가 불가능한 것이 많았다. 혹은 부서 관리자들의 통제 밖에 있는 목표 책임성 문제가 따르는 목표도 있었다.

하지만 짧은 기간에도 불구하고, 목표관리제는 상당한 긍정적 결과를 창출했다. 목표에 대한 협상과 목표 달성에 대한 직원들의 책임 부여 등과 같은 목표관리제의 기본 개념들은 연방정부 관리 관행에 여전히 남아있다.

 

5) 영기준 예산제도: 긴축 국면에서 서비스 성과 초점

1976년 재정 긴축 국면을 맞이하면서 미국 의회와 당시 대통령 후보인 카터는 새로운 예산개혁 방안으로서 영기준 예산제도(ZBB)를 제시했다. ZBB는 이론적으로는 모든 지출제안서를 영점 기준에서 검토하도록 요구한다. ZBB는 기대되는 계획과 목적을 달성하는 데 필요한 정책대안과 지출을 묶어 모든 활동을 평가하고 실체를 상세히 규명하도록 한다. 계획과 예산의 연계에 대한 ZBB이론에서 강조되는 내용과 일관성 있게, 연방정부의 계획과 예산은 동시에 단일 과정으로 추진된다.

ZBB는 정보들을 의사결정 패키지별로 조직한다. 여기서 핵심은 예산요구서를 작성할 때 '의사결정 단위(decision unit)'를 작성하도록 요구하는 것이다. 이론적으로 모든 부서는 세 가지 패키지를 준비해야 한다. ① 기본 수준 패키지(base levelpackage: 가장 기초적 서비스 수요만을 충족하기 위한 것), ② 현재 서비스 패키지(current service package: 현재 수준에서 서비스 전달을 보장하는 것), ③ 개선된 패키지(enhanced package: 현재 충분하지 못한 수요까지 포함한 것) 등이다.

형식적으로는 ZBB가 성공적으로 집행되었다고 평가된다. 모든 부서는 요구된 자료를 정시에 제출했다. ZBB 도입 첫해 연도 말에, 부서들은 25,000개의 내부 의사결정패키지를 준비해 1만 개를 관리예산처에 제출했다. 그러나 ZBB의 핵심 내용은 수행되지 못했다. 프로그램 지식이나 성과정보에 기초한 분석이라기보다는 대안적인 재원 수준을 규명하는 데 임의적으로 선택된 비중을 사용했다.

 

6) 자본예산제도: 전략 투자를 위한 장치

자본예산제도는 정부지출은 반복적인 경상직 지출과 반복적이지 않은 자본적 지출로 구분되기 때문에, 경상 지출과 자본 지출을 구분하는 것으로 경상예산은 인건비, 기관유지비, 물건비 등 경상적 지출을 계상하며, 이에 대한 세입원은 경상적 세입인 조세수입으로 충당한다. 반면 자본적 지출은 새로운 투자를 형성하는 지출로서 투자적 지출이며, 이에 대한 세입원에서는 국공채의 비중이 상당하다. 자본예산제도는 정부의 지출구조를 양분해 채무를 합리화

첫째, 자본적 지출은 장기적 계획을 요한다. 둘째, 자본적 지출은 사회간접자본처럼 지역사회에 미치는 영향이 더 크고 외부 효과를 유발한다. 셋째, 자본적 지출은 미래의 운영비를 초래한다. 넷째, 자본적 지출은 사업별로 특별한 자료가 필요하고 이에 따른 투자계획서를 요구한다. 다섯째, 자본적 지출은 회계연도를 초월해 집행하려는 의도를 가지고 있다.

 

장점	단점
- 재정의 기본 구조를 이해할 수 있는 장점이 부각된다. 인건비와 대규모 토목공사를 같이 파악할 수 없기 때문이다. - 자본적 지출에 대한 과학적 관리와 분석을 가능하게 한다. 이를 위해 자본예산에서는 특별한 사정이 필요하다. - 지출의 기복을 조정한다. - 적자재정을 정당화할 수 있다. 국공채란 투자의 효과가 장기에 걸쳐 발생하는 사업인 경우에 세대 간 부담의 형평을 기하기 위해 좋은 제도이며, 특히 조세 저항이 강화된 경우에 조세 저항을 회피하는 재정력 확보 수단이 된다.	자칫 무리한 팽창을 유발시켜 재정의 안정 효과를 감소시키고 무리한 팽창이 감행될 가능성이 있다. 이로 인해 인플레이션을 조장할 우려가 있다. 그리고 재정 적자를 은폐하기 위한 수단으로 남용될 가능성이 있다.