주민투표제도

주민 투표제도는 지방 자치 행정의 민주성과 책임성을 제고하고, 주민 복지를 증진하고자 지방 자치 단체의 주요 결정 사항에 관한 주민의 직접 참여를 보장하기 위한 제도로서, 지역주민들이 직접 참여하여 지역의 중요사항에 대해 결정하는 제도입니다.

주민투표제도는 주민발안, 주민소환과 함께 직접 민주주의의 핵심이라고 말하며, 직접 민주주의적 요소를 가미함으로써 대의 민주주의가 가질 수 있는 단점을 보완하기 위해 특별히 도입된 제도입니다.

지역의 중요 사안 또는 지방의회가 가결한 조례에 대하여 그 채택여부를 주민들이 최종적으로 결정하거나, 중앙정부가 추진하고자 하는 국가사업에 대한 주민투표는 중앙집권적 의사결정과정에 지역주민이 참여함으로써 주민의 자기 결정권이 침해당하지 않도록 지역주민의 전체적인 의사를 듣고 모으는 수단으로 활용되고 있습니다. 

▌주민투표제도의 목적

주민투표제도는 지방자치단체의 주요결정사항에 관한 주민의 직접참여를 보장하기 위하여 「지방자치법」 제14조의 규정에 의한 주민투표의 대상·발의자·발의요건·투표절차 등에 관한 사항을 규정함으로써 지방자치행정의 민주성과 책임성을 제고하고 주민복리를 증진함을 목적으로 하고 있습니다.

▌주민투표제도의 역사

1994년 3월 16일 지방자치법이 개정되면서 주민투표제도에 대한 법적 근거가 마련되었습니다. 당시의 지방자치법 제13조의2는 지방자치단체의 장이 지방자치단체의 폐치·분합 또는 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항 등에 대해 주민투표에 붙일 수 있다고 규정하고 있었습니다. 그러나 동조 제2항은 주민투표의 대상, 발의자, 발의요건 등에 관하여는 따로 법률로 정한다고 규정하고 있었기 때문에, 주민투표법이 바로 제정되지 아니함으로써 상당한 기간 동안 주민투표제도는 입법화되지 못했습니다.

▌도입 논의

여당의 반대와 입법 추진

여당은 주민투표제도 도입을 시기상조로 보고 반대하였음.

그 후 주민투표발의권을 지방자치단체의 장에게만 주는 것으로 입법 추진.

야당은 주민투표에 관한 모든 사항을 결정할 수 있는 제2항 추가를 제안.

협상 결렬과 별개의 발의안

1994년 7월, 여당과 야당은 각각 별도의 주민투표법 발의안을 제출.

협상 결렬로 인해 제14대 국회 회기마감 시 폐기.

야당의 주민투표 발의권 주장

야당은 지방자치단체의 장 외에 지방의회와 주민에게도 주민투표 발의권 부여 주장.

새정치국민회의의 수정안 발의

제15대 국회에서 새정치국민회의가 기존의 야당 발의안을 수정하여 주민투표법 발의.

여당의 개정안 확정

여당은 지방자치법 개정을 주장하다가 1996년 11월 7일 정부여당안 발표.

내무부의 발전방안 제시

1997년 6월 28일, 내무부가 '10대 지방자치 발전방안'을 제시.

주민투표법 도입을 주요 내용으로 포함.

주민투표법 제정까지의 논의 지연

논쟁과 국민들의 열망에도 불구하고 주민투표법 제정이 지연.

2003년 12월 29일에 임시국회에서 통과, 2004년 1월 29일에 법률로 공포.

2004년 7월 30일부터 주민투표법 시행.

▌도입과 시행

주민투표법 제정 과정

여야정당 간의 논쟁과 국민들의 주민투표제도에 대한 열망속에 지방자치법 제13조의2에 의하여 주민투표법이 제정될 수 있는 근거가 마련되었음에도 법률의 제정이 미뤄지다가 2003년 12월 29일 : 주민투표법의 본회의 통과 및 2004년 1월 29일 법률 제7124호로 공포되었습니다..

주민투표법 시행 전의 사례

주민투표가 실제로 이루어진 사례 (경남 통영 관광케이블카 설치, 전북 부안 방폐장 유치)

주민투표법의 시행 후 사례

2005년 하반기 제주특별자치도 추진과 방폐장 유치

2011년 서울시와 서울시의회 간의 전면무상급식과 영재교육 예산안 갈등

2012년 남해군 화력발전소 유치와 2013년 완주·전주 통합과 관련한 주민투표 사례

 

▌주민투표제의 유형

1. 법적근거에 따른 분류

• 헌법에 근거한 주민투표:  일본 헌법 제95조의 예시
• 법률에 의한 주민투표 :  한국 지방자치법 제14조의 예시

지방자치법
제18조(주민투표) ① 지방자치단체의 장은 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항 등에 대하여 주민투표에 부칠 수 있다. ② 주민투표의 대상ㆍ발의자ㆍ발의요건, 그 밖에 투표절차 등에 관한 사항은 따로 법률로 정한다.

• 조례에 의한 주민투표
• 사실상 주민투표

2. 법적 효력에 따른 분류

• 구속적 주민투표 : 지방자치단체가 주민투표의 결과에 구속되는 것
• 비구속적 주민투표 : 주민투표의 결과에 지방의회가 구속되지 아니하고 지방의회가 그 결과를 참고하여 의사결정을 하는 자문적 성격의 주민투표

3. 청구권자에 의한 분류

• 지방자치단체장의 청구에 의한 주민투표: 지방자치단체장의 청구에 의해서 이루어진 주민투표
• 지방의회의 청구에 의한 주민투표,
• 주민의 청구에 의한 주민투표,
• 중앙행정기관의 장의 청구에 의한 주민투표로 구분

주민투표법
제8조(국가정책에 관한 주민투표) ①중앙행정기관의 장은 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합치는 경우 또는 지방자치단체의 구역을 변경하거나 주요 시설을 설치하는 등 국가정책의 수립에 관하여 주민의 의견을 듣기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 주민투표의 실시구역을 정하여 관계 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있다. 이 경우 중앙행정기관의 장은 미리 행정안전부장관과 협의하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26., 2022. 4. 26.>
②지방자치단체의 장은 제1항의 규정에 의하여 주민투표의 실시를 요구받은 때에는 지체없이 이를 공표하여야 하며, 공표일부터 30일 이내에 그 지방의회의 의견을 들어야 한다.
③제2항의 규정에 의하여 지방의회의 의견을 들은 지방자치단체의 장은 그 결과를 관계 중앙행정기관의 장에게 통지하여야 한다.
④제1항의 규정에 의한 주민투표에 관하여는 제7조, 제16조, 제24조제1항ㆍ제5항ㆍ제6항, 제25조 및 제26조의 규정을 적용하지 아니한다.

제9조(주민투표의 실시요건) ① 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 주민투표를 실시할 수 있다. 이 경우 제1호 또는 제2호에 해당하는 경우에는 주민투표를 실시하여야 한다. <개정 2022. 4. 26.>
1. 주민이 제2항에 따라 주민투표의 실시를 청구하는 경우
2. 지방의회가 제5항에 따라 주민투표의 실시를 청구하는 경우
3. 지방자치단체의 장이 주민의 의견을 듣기 위하여 필요하다고 판단하는 경우
②18세 이상 주민 중 제5조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 주민투표권이 없는 사람은 제외한다. 이하 “주민투표청구권자”라 한다)은 주민투표청구권자 총수의 20분의 1 이상 5분의 1 이하의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하는 수 이상의 서명으로 그 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 청구할 수 있다. <개정 2009. 2. 12., 2022. 4. 26.>
1. 삭제 <2009. 2. 12.>
2. 삭제 <2009. 2. 12.>
③주민투표청구권자 총수는 전년도 12월 31일 현재의 주민등록표 및 외국인등록표에 따라 산정한다. <개정 2009. 2. 12., 2016. 5. 29.>
④지방자치단체의 장은 매년 1월 10일까지 제3항의 규정에 의하여 산정한 주민투표청구권자 총수를 공표하여야 한다.
⑤지방의회는 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 그 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 청구할 수 있다.
⑥지방자치단체의 장은 직권에 의하여 주민투표를 실시하고자 하는 때에는 그 지방의회 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 동의를 얻어야 한다.

4. 주민투표 사안에 의한 분류

• 대체적 주민투표 : 주민투표가 지방의회 의결을 대체하는 것
• 병행적 주민투표 : 지방의회 의결과 병행하는 경우

5. 실시조건에 의한 분류

• 강제적·의무적 주민투표 : 지방자치단체의 주요 사항을 반드시 주민투표를 거쳐 주민의 의사에 따라 결정하도록 하는 경우
• 임의적·자문적 주민투표 : 지방자치단체장이나 지방의회가 쟁점이 되는 중요 사항에 대하여 주민투표를 거칠 것인지 그 여부를 결정하는 경우 (지방자치법 제18조)

 

참고자료

주민투표법

박경애. "주민투표제도의 개선방안 연구." 국내석사학위논문 창원대학교, 2017. 경상남도

이기우. "[주민자치 요소 / 현행 주민투표제도 문제점과 개선 방안] “주민투표법에 주민투표와 주민발안 별도 규정해야”." 월간 주민자치 90.- (2019): 45-51.

崔哲豪(Choi Chol-Ho). "주민투표제도에 관한 연구." 공법학연구 8.4 (2007): 355-380.