행정통제의 네가지 유형 Charles E. Gilbert

행정통제를 이론적 측면에서 유형화한 것은 미국의 행정학자 길버트(Charles E. Gilbert)이다. 길버트는 행정통제의 방법을 통제자가 행정 조직 내부에 위치하는가 그렇지 않은가에 따라 내부통제와 외부 통제로 구분했다. 그리고 통제 방법이 법률 등으로 제도화되었는가 그렇지 않은가에 따라 공식적 통제와 비공식통제로 구분했다. 

 

행정통제의 네 가지 유형

	외부	내부
공식적	법률에 의한 통제 [ 입법부에 의한 통제 사법부에 의한 통제 ]	계층제 및 인사관리제도를 통한 통제 감사원에 의한 통제 대통령실과 국무총리실에 의한 통제 중앙행정부처에 의한 통제
비공식적	시민에 의한 통제 이익집단에 의한 통제 여론, 언론, 인터넷	동료집단의 평가와 비판 공무원으로서의 직업 윤리

외부 통제

외부통제는 공식적 외부통제와 비공식적 외부 통제로 나눌 수 있다.

공식적 외부 통제

공식적 외부통제는 입법부에 의한 입법 통제, 사법부에 의한 사법 통제 및 옴부즈만제도, 헌법 재판과 같은 방식을 말한다.

입법부에 의한 통제

입법통제는 민주 정치 발전상 가장 이상적인 통제방식으로 여겨지고 있으며,  전통적인 방법 중에서 가장 중요시되는 통제 방식이다. 

대통령 중심의 권위주의 내지는 일당 독재체제하에서는 행정부의 힘이 입법부와 비교하여 상대적으로 강하고, 입법부는 행정부에 대해 효과적인 통제 능력을 보유하지 못하기 때문에 행정부가 입법부의 의견을 무시하고 독단적으로 국가의 주요 정책을 결정하여 추진하기도 하였다. 하지만 민주화가 진행되면서 이러한 문제가 일부 해결되어가고 있지만 아직 남아있는 문제점들이 존재한다.
특히 행정부에 대한 입법부의 통제를 이해서는 행정부의 전문성을 능가하는 입법부 자체의 전문성이 필요로 하게 된다.  국정감사를 통해 볼 수 있듯이 행정부의 전문성을 따라가거나 능가하는 것은 쉽지 않기 때문에 단순 폭로에 국한되는 경우가 많다. 다만 2004년 3월부터 국회예산정책처가 출범함에 따라 국회의 정책 전문성이 강화되게 되었으며, 행정부에 대한 통제 능력이 조금이나마 상향되게 되었다고 할 수 있다. 

 

입법권, 국정감사-조사, 예산-결산 심의, 임명동의권, 해임건의, 탄핵소추권, 청원제도, 각종 상임위원회의 활동 등 행정 통제제도를 위한 여러 제도적 장치가 마련되어 있다. 

 

장점 - 통제의 제도화, 집단적 통제, 객관성

단점 - 전문성 부족, 비대표성(지역대표), 행정부의 재량권 확대, 구체적 정보 부족

 

사법부에 의한 통제

모든 행정행위는 법규정에 근거하여 이루어진다. 법규정에 근거하지 않는 행정행위는 있을 수 없다. 따라서 행정행위가 그 근거가 되는 법규정대로 이루어졌는지, 규정을 위반한 것은 아닌지 하는 것은 늘 사법적 심사의 대상이 된다. 

행정기관이나 행정공무원이 행정행위를 진행함에 있어 민원인과의 다툼이 생겨나는 경우, 일차적으로 행정기관 내부적으로 정당성을 다투게 되지만, 합리적인 결론에 이르지 못할 경우 법원의 판단에 의해 그 정당성을 판단하게 되기도 한다. 

 

사법 통제의 방식에는 행정소송, 행정명령- 규칙-처분의 위헌-위법여부에 대한 심사권 등이 있지만 다음과 같은 한계를 가진다. 

 

한계점

소극적 사후 구제 : 대부분 행정행위가 발생한 후에 이루어지기 때문에 발생한 문제를 원상 복구하기 어렵다

시간 및 비용의 과다

공무원의 부작위의 경우 다루기 어려운 현실적 문제가 있음

정보와 전문성 부족에 따른 효율성 문제가 존재

 

헌법 재판소

헌법재판소는 기본적으로 국민의 권리와 자유를 보호하고 구제하기 위해 운용되며, 그 과정에서 위헌 법률 심사권 같은 기능을 통해 행정에 대한 통제 기능을 수행한다.   

• 법원이 판단을 요하는 법률의 위헌 여부
• 탄핵 및 정당의 해산
• 국가기관 상호 간, 국가기관자 지방자치단체 간 및 지방자치단체 상호 간의 권한 쟁의
• 법률이 정하는 헌법 소원에 관한 심판

옴부즈만제도

옴부즈만 제도는 입법부에 의한 행정부 통제의 강력한 수단으로 스웨덴에서 1808년 이후 발전된 제도이며, 호민관, 행정감찰관, 민정관, 행정상담위원을 통해 입법, 사법 통제의 한계를 보완하고자 하는 목적으로 사용되었다. 

이러한 옴부즈만(Ombudsman)은 정치적으로 독립된 지위의 행정전문가로, 잘못된 행정에 대해 공무원의 설명을 요구하고, 필요한 사항을 조사해 민원인에게 결과를 알려주며, 언론을 통해 공표하기로 하는 대표자를 말한다. 

 

당파성이 없고 입법부 소속 ( 입법부에서 선출임명 – 여야합의 )이어야 하고, 헌법상의 기관이어야 하지만 대한민국의 경우 법률상의 기관으로 행정부 소속(한국의 옴부즈만은 내부통제)으로 되어 있다. 

 

옴부즈만 제도는 편파적 결정, 신청에 대한 불응답 등을 신속하고 저렴한 비용으로 처리하기 위하여 설치한 행정감찰관제도로써, 현재 우리나라는 국민고충처리위원회가 유사한 기능을 하고 있다. 직접적인 통제권(무효·취소)이 없기에 이빨 빠진 개(비판·조사·건의·공표=간접통제)라 비유되기도 하며 직권이나 신청에 의해 조사가 가능하다. 

비공식적 외부 통제

시민(민중)에 의한 통제

시민에 의한 통제의 효과성에 일반적으로 논의하기는 쉽지 않다. 시민의 의견은 다양한데 이를 정확히 알기 어렵고 같은 일에 대해 어떤 집단은 찬성하고 다른 집단은 비판하기도 한다. 또한 후진국의 경우 관료집단에 의해 시민의 의사가 조작되기도 한다. 대표적인 비공식적 외부통제 제도는 다음과 같다.

• 선거 제도 : 주권자로서 국민이 주권을 행사하여 행정을 통제.
• 민원, 공청회 등 각종 주민참여제도
• 시민단체 공익대표 소송
• 이익집단의 로비
• 국정감사 모니터링, 예산감시, 사이버 여론

내부 통제

공식적 내부통제

행정부수반에 의한 통제 ( 대통령 비서실 – 임명권, 행정입법, 행정개혁, 정치적 리더십 )

대통령실에 의한 통제는 일상적이기보다는 일시적, 불시적인 암행 감사의 성격을 띠고 있다. 주로 사정활동을 통해 이루어지며, 검찰, 경찰 등 특별 권력 부서와 함께 이루어지는 경우가 많다. 대표적으로 민정비서관실 특별 감찰반이 존재하였으나, 2023년부터 대통령 비서실에서는 사정 컨트롤 타워를 하지 않고 법무부 산하 인사정보관리단에서 공직자 인사 검증을 진행하게 됨에 따라 통제의 민주화를 꾀하기도 하였다. 

정책 및 기획, 운영에 의한 통제 ( 국무조정실 )

국무총리실에서는 업무추진 효율성을 높이고 책임성을 확보하기 위해  정부업무평가를 통해 내부 통제기능을 수행한다. 

감찰통제 ( 감사원 –회계검사, 직무감찰 | 국무조정실 –행정감사)

감사 기능은 전문성이 상당히 높은 직무로, 사후통제적 성격을 지니고 있다. 대한민국의 감사원은 제도상 헌법기관이며, 대통령 직속기구로 되어 있어 독립기관으로서의 헌법적 지위를 보장받고 있다. 

감사원의 기본적 기능은 직무감찰과, 회계 검사로 구분된다. 

요소별 통제 ( 행자부 – 인사, 정원 | 기획예산처 – 예산 | 조달청 – 물자 | 법제처 – 법제 )

비공식적 내부통제

동료집단의 평가와 비판

제도상 감독권을 보유하고 있지 않은 상사의 조언이나 지시 그리고 동료 직원의 충고, 조직 내에 널리 통용되고 있는 관행 등 조직 내의 다양한 활동 등은 비공식적으로 행정조직 내의 사기와 욕구, 동기부여등에 관여한다. 

공무원 직업윤리에 의한 통제

공무원은 공공의 문제를 다루고 있으며, 그의 작위 및 부작위는 국민들의 삶에 광범위한 영향을 끼치게 된다. 따라서 공무원은 특정 분야의 전문가로서 그리고 국민에 대한 봉사자로서 행동해야 할 직업윤리에 구속을 받는다. 

공무원의 윤리는 가장 효과적이고 바람직한 통제 방식으로 민주적 가치의 존중과 민주주의를 확립하는 데 있어 중요한 부분이다. 

 

참고문헌

The Framework of Administrative Responsibility, Charles E. Gilbert, The Journal of Politics. Vol. 21, No. 3 (Aug., 1959), pp. 373-407 (35 pages)

새행정학, 이종수, 윤영진외, 대영문화사